II SA/Bd 930/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak(spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2012 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Gminy T., w oparciu o przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 130, poz. 992 ze zm.). odmówił przyznania M. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innego pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności teściową wnioskodawczyni T. K. Powołując się na brak istnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa obowiązku alimentacyjnego wnioskodawczyni względem wymagającej opieki T. K., organ wyjaśnił, że na M. K., jako powinowatej T. K., stosownie do treści art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ustanawiającego obowiązek alimentacyjny między krewnymi w linii prostej oraz rodzeństwem, nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnej w stopniu znacznym teściowej T. K., w związku z czym nie spełnia ona jednego z warunków koniecznych z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, od których ustawodawca uzależnił możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższej decyzji M. K. wniosła odwołanie, w którym wskazała na zły stan zdrowia niepełnosprawnej w stopniu znacznym T. K., na niemożność zapewnienia jej opieki przez syna, a męża odwołującej, jako że ten pracuje i jest jedyny żywicielem rodziny, a także na okoliczność, iż tyko ona w rodzinie T. K. jest osobą, która może i zapewnia jej opiekę. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., po rozpatrzeniu ww. odwołania M. K., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przytaczając przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz powołując się na treść art. 128 i art. 129 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, podtrzymał stanowisko organu I instancji o braku obciążenia wnioskodawczyni obowiązkiem alimentacyjnym względem teściowej T. K. z uwagi na okoliczność, że w świetle wskazanych przepisów obowiązek ten dotyczy jedynie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwa. Organ podkreślił także, że teściowa skarżącej ma syna, na którym ciąży obowiązek alimentacyjny, gdyż jest on krewnym w linii prostej. Wskazał również, że w wyroku z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P27/07 Trybunału Konstytucyjnego uznał za niezgodny z Konstytucją RP art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia on nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążanej obowiązkiem alimentacyjnym zdolnej do pracy i niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny. Na powyższą decyzję M. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, lub ewentualnie zmiany tej decyzji i orzeczenia zgodnie z wnioskiem strony, zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła w całości argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznania z dnia 2 lutego 2012r., wydany w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1292/11, w którym to skład orzekający wskazując na dyrektywy wykładni systemowej (m.in. art. 32 ust. 1, art. 18, art. 71 ust. 1 Konstytucji RP) i celowościowej stwierdził, że należy odstąpić od językowego rozumienia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i poszerzyć w drodze wykładni krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia także o osoby będące członkami rodziny, ale niezobowiązane do alimentacji, jeżeli są one jedynymi osobami w rodzinie, które mogą się opiekować osobą niepełnosprawną. Zdaniem skarżącej, w świetle stanowiska wyrażonego w ww. wyroku oraz na tle orzeczeń innych sądów administracyjnych, powinno być przyznane jej wnioskowane świadczenie, jako powinowatej w pierwszym stopniu, gdyż obciążony obowiązkiem alimentacyjnym syn T. K., jest jedynym żywicielem rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz podkreślając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. spowodował nowelizację art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skutkiem czego rozszerzony został krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego o osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym, i zaznaczając przy tym, że nie zmieniło to w żaden sposób sytuacji skarżącej, gdyż nie jest ona osobą zobowiązaną do alimentacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać rozstrzygnięcie zapadłe w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego legalności, a więc zgodności z przepisami prawa, nie mając kompetencji do rozpoznania sprawy w ramach kryteriów słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w ramach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że odpowiada ona prawu. W przedmiotowej sprawie skarżąca domagała się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym T. K. Zastosowanie zatem w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 130, poz. 992 ze zm.). W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, ze zm., dalej powoływanej jako kro) ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, 3) opiekunowi faktycznemu dziecka, - jeżeli nie podejmują oni lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie zaś z przepisem art. 17 ust. 1a ww. ustawy osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1. Z treści przytoczonych powyżej przepisów wynika, że ustawodawca uzależnia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom niż matka, ojciec czy opiekun faktyczny dziecka od tego, czy na osobach tych ciąży wobec osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami kro. Według zaś tych ostatnich obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo (art. 128) z tym, że zstępni zobowiązani są przed wstępnymi, a wstępni przed rodzeństwem, a w przypadku istnienia kilku zstępnych lub wstępnych obciążeni są bliższy stopniem przed dalszymi (art. 129). Zgodnie z art. 61 (7) § 1 kro krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej, a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej. Takich krewnych należy odróżnić od osób pozostających w stosunku powinowactwa, a więc stosunku wynikającego z zawarcia związku małżeńskiego, i łączącego małżonka z krewnymi drugiego małżonka (art. 61 (8) kro), a więc np. tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie synową i matkę męża. Należy także wskazać na przepis art. 132 kro, który stanowi, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami. Z treścią wskazanych przepisów kro koresponduje regulacja zawarta we ww. art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, która przyznaje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym, innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, jedynie w sytuacji gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Z tego ostatniego przepisu jednoznacznie wynika, że spokrewnionemu w dalszym stopniu przysługuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w sytuacji, gdy jest on w ogóle obciążony obowiązkiem alimentacyjnym względem osoby wymagającej opieki, a zatem jest krewnym w linii prostej bądź rodzeństwem osoby niepełnosprawnej w stopniu znacznym. Wymaga również wskazania odnośnie kręgu osób zobowiązanych do alimentacji według przepisów ustawy Kodeks rodzinnych i opiekuńczy, że z treści art. 27 tej ustawy wywodzony jest również obowiązek alimentacyjny jednego małżonka względem drugiego, i że wyprzedza on obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi jednak, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W ocenie Sądu w świetle przytoczonych przepisów kro, jaki i regulacji zwartych w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, skarżącej nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, gdyż z przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego bezsprzecznie wynika, iż M. K. nie należy do kręgu osób obciążonych obowiązkiem alimentacyjnym względem niepełnosprawnej w stopniu znacznym T. K. Akta sprawy wskazują bowiem, że wymagająca opieki T. K. jest teściową wnioskodawczyni, a zatem łączy ją ze stroną wyłącznie stosunek powinowactwa. Taka zaś więź rodzinna, wobec jednoznacznej treści normy wyrażonej w art. 128 kro stanowiącej, że obowiązek alimentacyjny obciąża wyłącznie krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, nie uprawnia w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych do otrzymania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Z przepisu art. 27 kro wywodzony jest natomiast obowiązek alimentacyjny jedynie między małżonkami. Skoro więc skarżąca jako powinowata niepełnosprawnej w stopniu znacznym T. K., nie pozostaje z nią w stosunku pokrewieństwa w linii prostej ani w stosunku rodzeństwa, to tym samym w obowiązującym stanie prawnym (art. 128, art. 27 kro) nie jest ona zobowiązana prawnie do dostarczania jej środków utrzymania (obowiązek alimentacyjny). Przepisy kro nie łączą bowiem ze stosunkiem powinowactwa obowiązku alimentacyjnego. Konsekwencją braku istnienia obowiązku alimentacyjnego skarżącej wobec wymagającej opieki powinowatej T. K., jest stwierdzenie, iż nie spełnia ona określonej w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przesłanki warunkującej możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tylko łączne spełnienie wszystkich przesłanek z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych uprawnia organy administracyjne do przyznania przedmiotowego świadczenia. Również art. 17 ust.1 a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może stanowić podstawy dla przyznania świadczenia osobie powinowatej, gdyż jak wskazano wyżej, dotyczy on jedynie osób na których ciąży obowiązek alimentacyjny w sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art.17 ust.1 ww. ustawy. W tym stanie rzeczy nie było więc podstaw prawnych do przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia. Pomimo bowiem, że sprawuje ona faktycznie opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym T. K., nie jest ona w świetle przepisów ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy obciążona względem teściowej obowiązkiem alimentacyjnym, i tym samym nie spełnia obligatoryjnego warunku możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, tj. warunku z art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci istnienia zgodnie z przepisami kro obowiązku alimentacyjnego. Brak spełnienia w sprawie tego ustawowego wymogu, obligowało orzekające organy do odmowy przyznania stronie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie bowiem uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego nie zostało przez ustawodawcę uzależnione od uznania organu który wydaje decyzję, ale od łącznego spełnienia przez osobę ubiegającą się o te uprawnienie ustawowych, materialnoprawnych przesłanek. Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w sposób precyzyjny określają, w jakim wypadku należy się dane świadczenie i nie pozostawiają w tym względzie organom administracyjnym swobodnego uznania, ani możliwości przyznania uprawnień w oparciu o zasadę współżycia społecznego czy zasadę słuszności. Również sąd sprawując wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów nie może oprzeć swojej kontroli w oparciu o wyżej wymienione zasady, na co Sąd zwrócił już uwagę na wstępie uzasadnienia wyroku. Odnosząc się natomiast do argumentów skargi, w ramach których skarżąca powołując się na wyrok WSA w Poznania z dnia 2 lutego 2012 r., o sygn. akt IV SA/Po 1292/11 oraz na prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych upatrywała uprawnienia do otrzymania przedmiotowego świadczenia wskazać należy, że po pierwsze przywołany przez skarżącą wyrok dotyczy sytuacji, gdy nie ma osoby spokrewnionej, która mogłaby sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, a taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi, gdyż T. K. ma pełnosprawnego syna mogącego zapewnić jej opiekę, który jednak tego nie czyni wyłącznie z powodów ekonomicznych, a po drugie, że prokonstytucyjna wykładnia normy nie może stanowić klauzuli do nieograniczonego przyznawania świadczeń i w konsekwencji do, jak chce tego skarżąca, dowolności interpretacyjnej w zakresie kształtowania przesłanek przedmiotowego świadczenia. Sąd orzekający w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 81/11 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2012r.,sygn.aktIOSK2432/11(dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), iż dopuszczalność wykładni prokonstytucyjnej istnieje tylko w ramach możliwego językowego znaczenia wykładanego przepisu, a sąd administracyjny w ramach przyznanych mu kompetencji nie może dopisywać odpowiednich rozwiązań do obowiązujących aktów prawnych, rozszerzając ich kontekst językowy, albowiem nie jest on władny zastępować i wchodzić w rolę zarezerwowaną przez prawo dla ustawodawcy. Skoro więc ustawodawca nie przewidział możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego każdemu członkowi rodziny osoby niepełnosprawnej, który tę opieką faktycznie wykonuje, a wręcz przeciwnie w sposób enumeratywny wymienił podmioty, którym świadczenie pielęgnacyjne może być jedynie przyznane, to tym samym uznać należy za prawidłowe, gdyż zgodne z literą prawa i jednoznacznym językowym znaczeniem art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowisko orzekających w sprawie organów, że skarżącej jako synowej nie przysługuje w świetle treści powyższego przepisu uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012r.,sygn.akt IOSK 329/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, gdyż w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżącej jako powinowatej osoby wymagającej opieki nie przysługuje wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne, a także, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270), orzekł jak w sentencji wyroku.