II SA/Bd 945/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lutego 2008 r. sprawy ze skargi S. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. (nr [...]) Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, po ponownym rozpatrzeniu odwołania S.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nakładającej na A. i B. K. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku piekarni przy ul. N. w W. – umorzył postępowanie odwoławcze. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] października 1989 r. Kierownik Wydziału Urbanistyki Urzędu Miejskiego w W. zatwierdził plan realizacyjny i udzielił inwestorom – B. i A. K. pozwolenia na budowę warsztatu rzemieślniczego branży "instalacje sanitarne" oraz zatwierdził projekt techniczny tej inwestycji. W dniu [...] lutego 1995 r. B.K. złożył w Urzędzie Miejskim w W. zawiadomienie o oddaniu do użytku obiektu budowlanego zrealizowanego przy ul. N. wskazując, że obiekt ten wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1989 r. Inwestor określił oddawany do użytkowania obiekt jako piekarnię. Prezydent Miasta W. w tym samym dniu tj. [...] lutego 1995 r., wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku piekarni. W wyniku wznowienia, na wniosek S.P. postępowania w sprawie zakończonej powyższą decyzją Prezydent Miasta W. decyzją z [...] września 2000 r. (nr [...]) orzekł, że decyzja z dnia [...] lutego 1995 r. została wydana z naruszeniem prawa, ale odmówił jej uchylenia z uwagi na zaistniały okres przedawnienia. Wojewoda Kujawsko – Pomorski rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy (decyzja z [...] października 2000 r. [...]). Po rozpoznaniu skargi S.P. na ww. decyzję Wojewody Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dniu 2 kwietnia 2004 r. (sygn. akt II SA/Gd 3095/00) stwierdził nieważność zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta W. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd m.in. wskazał na konieczność wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lutego 1995 r. o pozwoleniu na użytkowanie piekarni. Postępowanie w przedmiocie nieważności prowadził Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy, który decyzją z [...] września 2004 r. (nr [...]) stwierdził z urzędu nieważność decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Po rozpatrzeniu odwołania inwestorów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2004 r. (nr [...]) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Inspektora Wojewódzkiego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 października 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 225/05) oddalił wniesioną przez inwestorów skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dalsze postępowanie w sprawie wniosku B.K. (z dnia [...] lutego 1995 r.) przejął Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W., który w dniu [...] czerwca 2006 r. (decyzja nr [...]), na podstawie art. 59 ust. 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016; z późn. zm.) odmówił inwestorowi udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. N. w W. jako piekarni. W uzasadnieniu decyzji organ zapowiedział odrębne postępowanie w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy (decyzja z [...] lipca 2006 r. nr [...]). Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. decyzją z [...] listopada 2006 r. (nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku piekarni wskazując, że projekt zamienny winien uwzględniać dokonane zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu będącego załącznikiem do pozwolenia na budowę. Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego wniósł odwołanie skarżący S.P., decyzją z [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku skargi S.P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 209/07) uchylił ww. decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wytknął organowi, iż pomimo podnoszonych w sprawie wątpliwości, nie zbadał, czy S.P. może powoływać się na przepis prawa materialnego stwarzający mu uprawnienie występowania w przedmiotowym postępowaniu jako jego strona. Zdaniem Sądu skarżący swoje uprawnienia do występowania w sprawie jako strona zdaje się wywodzić z faktu uciążliwości sąsiadowania (zresztą, jak wynika z akt sprawy przez ulicę) z budynkiem piekarni, wskazując na hałasy wytwarzane nie tyle przez ten obiekt, lecz ludzi z nią związanych tj. dowożących towar i odbierających produkty. Powołuje się więc na swój interes faktyczny, a nie prawny. Wypowiadając się co do dalszego postępowania Sąd wskazał organowi, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalił w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym. Dokonując ustaleń w zakresie legitymacji skarżącego do wniesienia odwołania organ odwoławczy winien mieć na względzie, że skarżący jako osoba trzecia w tym postępowaniu administracyjnym może skutecznie kwestionować decyzję administracyjną tylko wówczas i tylko w takim zakresie, w jakim decyzja ta narusza jego uzasadniony interes (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego z 1994 r.). Dokonując ustaleń w tym zakresie organ odwoławczy winien także mieć na uwadze, że nie może stosować art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w innych postępowaniach niż postępowanie w sprawie pozwoleń na budowę. Nie można stosować tego przepisu nawet wówczas gdy to postępowanie zbliżone jest do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oceniając zaś istnienie interesu prawnego organ winien zwrócić uwagę, iż jego istotną cechą jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Po ponownym rozpatrzeniu odwołania S.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 r., Inspektor Wojewódzki zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2007 r. umorzył postępowanie odwoławcze. Organ wskazał, że nałożenie na inwestora decyzją Inspektora Powiatowego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku piekarni nie ogranicza w żadnej mierze praw skarżącego wynikających z ustawy – Prawo budowlane. Wywodzenie zaś przez skarżącego uprawnienia do występowania w charakterze strony z faktu uciążliwości w postaci hałasów wytwarzanych przez ludzi pracujących w piekarni jest powoływaniem się na interes faktyczny, a nie prawny. W skardze na decyzję z [...] października 2007 r. S.P. wniósł o jej uchylenie zarzucając naruszenie: - art. 6, 7, 10, 28, 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") oraz art. 154 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że dla oceny, kto jest stroną postępowania istotne jest określenie przedmiotu postępowania oraz przepisów, w oparciu o które powinno być ono prowadzone. Od tego bowiem zależy, czy w sprawie znajdzie zastosowanie np. art. 28 ust. 2 lub art. 59 ust.7 Prawa budowlanego ewentualnie art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego z rażącym naruszeniem prawa, w tym przepisu art. 36a Prawa budowlanego. Pozwolenie na budowę z dnia [...] października 1989 r., straciło ważność już 10 lat temu, zgodnie z zapisem w samym pozwoleniu, iż traci ono ważność w razie samowolnego odstąpienia od warunków pozwolenia. Tym samym niemożliwe jest przeprowadzenie postępowania naprawczego, ponieważ nie ma substratu – przedmiotu do naprawy. W tej sytuacji ocena, czy dany podmiot jest stroną powinna być oparta o reguły zawarte w art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł, że ma prawo do korzystania ze swojej własności – budynku mieszkalnego – zgodnie z jego przeznaczeniem. Ochronę tego prawa zapewniają mu przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącego ma on prawo do ochrony swojej własności w sytuacji, gdy sąsiad narusza jego prawo poprzez pobudowanie obiektu na terenie nie przeznaczonym dla tego obiektu i niekorzystnie oddziałującego na prawo sąsiednich działek. Nie chodzi przy tym o samą uciążliwość budowy czy też późniejszej eksploatacji obiektu, ale o prawo do spokojnego, niezakłóconego korzystania z budynku mieszkalnego, prawo do odpoczynku, a ogólnie "do korzystania z praw socjalnych człowieka". Skarżący podniósł także, że dotychczas nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne – czy to w kwestii uzyskania warunków zabudowy, czy też pozwolenia na budowę – dotyczące piekarni, w których to postępowaniach mogłyby być uwzględnione interesy prawne sąsiadów, w tym skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Na rozprawie skarżący podkreślił, że zalegalizowanie inwestycji spowodowałoby niemożność korzystania przez niego z prawa własności zgodnie z jego funkcją mieszkalną. Uczestniczka A.K. wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno nastąpić na etapie projektowania i budowania obiektu budowlanego, tymczasem w przedmiotowej sprawie obiekt już został wybudowany. Ponadto powoływany przez skarżącego przepis art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego mówi o obszarze oddziaływania obiektu, należy zatem uwzględnić treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, z czego wynika, że skarżący powinien wskazać konkretny przepis prawa, z którym związane jest ograniczenie jego praw – co w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło. Według uczestniczki budynek wybudowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, problemem jest jedynie zmiana jego funkcji. Skarżący podtrzymał swój zarzut, że projektowano budynek jako warsztat rzemieślniczy, powstała natomiast piekarnia, nie miał zatem możliwości obrony swoich praw na etapie projektowania faktycznie istniejącego budynku. Zwrócił uwagę, że w stosunku do projektowanego, budynek wybudowany ma chociażby inną powierzchnię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek Sąd nie podziela w pełni zarzutów skarżącego. Na wstępie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W opisanym wyżej wyroku z dnia 15 maja 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 209/07) tutejszy Sąd wskazał, że ocena, czy skarżący jest stroną postępowania, w toku którego wydano m.in. obecnie zaskarżoną decyzję, nie może być dokonana w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Konsekwencją tej oceny prawnej jest konieczność stosowania przez organy art. 28 k.p.a. Jeżeli bowiem wyłączone jest stosowanie w kontrolowanej sprawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a jednocześnie przedmiotem tej sprawy nie jest pozwolenie na użytkowanie, co oznaczałoby konieczność zastosowanie art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego – to nie ma przepisu szczególnego, mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie, nakazującego stosować inne kryteria oceny przymiotu strony, niż wskazane w art. 28 k.p.a. W tej sytuacji argumentowanie przez skarżącego na rzecz konieczności zastosowania w sprawie art. 28 k.p.a. jest zatem zbędne, gdyż kwestia ta, wskutek treści wskazanego wyroku z dnia 15 maja 2007 r., została w istocie już przesądzona. Odnosząc się do zarzutu prowadzenia niewłaściwego rodzaju postępowania należy stwierdzić, iż ocena, czy dany podmiot jest stroną postępowania w kontrolowanej sprawie "wyprzedza" ocenę, czy zasadnie organy administracji prowadzą danego rodzaju postępowanie (tj. w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Jeżeli bowiem odwołanie od decyzji, choćby wydanej w wadliwie wszczętym postępowaniu, wnosi podmiot, który nie jest stroną tego wadliwego postępowania - wyłączona jest możliwość kontroli instancyjnej przez organ odwoławczy. Decyzja, od której nie wniesiono skutecznie odwołania staje się bowiem decyzją ostateczną, która może być wzruszona tylko w przewidzianych w K.p.a. trybach nadzwyczajnych. Podkreślić należy, że postępowania w trybach nadzwyczajnych mogą być wszczęte także z urzędu (art. 147 k.p.a., art. 157 § 2 k.p.a.), np. po zasygnalizowaniu właściwemu organowi potrzeby działania z urzędu przez podmiot nie będący stroną, bądź wskutek sprzeciwu prokuratora (art. 186 k.p.a.). Analizując dalej wskazania Sądu z powyższego wyroku z dnia 15 maja 2007 r. trzeba zwrócić uwagę, iż ich istotą było nakazanie organowi z urzędu zbadania, czy skarżący ma przymiot strony w postępowaniu, przy czym ocena w tej kwestii miała być dokonana "w oparciu o całokształt materiału dowodowego". Stosując się do tych wskazówek organ nie mógł zatem ograniczyć się do oceny argumentów podnoszonych przez osoby uczestniczące w postępowaniu, ale powinien sam poczynić ustalenia niezbędne dla rozstrzygnięcia problemowej kwestii i następnie dokonać oceny, odpowiednio ją argumentując. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Inspektor Wojewódzki ograniczył się do powtórzenia oceny Sądu ze wskazanego wyroku, iż nie może być podstawą uznania za stronę postępowania okoliczność uciążliwości w postaci hałasu wytwarzanego przez ludzi związanych z obiektem budowlanym, a nie przez sam obiekt. Okoliczność ta, w zestawieniu z innymi pojawiającymi się w sprawie administracyjnej wypowiedziami (np. wskazane przez Sąd pismo z dnia [...] czerwca 2006 r.) była przyczyną wątpliwości Sądu, którego wyrazem było uchylenie poprzednio wydanej decyzji. Nie wyczerpywała ona jednakże zakresu badań stanu faktycznego, które należało podjąć dla ustalenia, czy skarżący jest stroną postępowania. Gdyby wystarczyło zbadać tylko tę jedną okoliczność – zbędne byłoby wskazania Sądu co do potrzebny oceny w kontekście "całokształtu materiału dowodowego". W przedmiotowej sprawie, w celu oceny czy obiekt piekarni może wywołać potrzebę ochrony prawa własności skarżącego (tj. uzasadnionego interesu osoby trzeciej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego) np. poprzez zapewnienie odpowiedniej konstrukcji zbudowanego obiektu bądź jej zmodyfikowanie, konieczne jest poczynienie ustaleń co do zakresu oddziaływania tego obiektu na sąsiedni obszar. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że zgodnie z § 309 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690; z późn. zm.) budynek powinien być nie tylko zaprojektowany, ale i wykonany z takich materiałów i wyrobów oraz w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia nie tylko użytkowników, ale też sąsiadów, w szczególności w wyniku m.in. obecności szkodliwych pyłów lub gazów w powietrzu, nieprawidłowego usuwania dymu i spalin oraz nieczystości i odpadów w postaci stałej lub ciekłej. Pojawienie się możliwości oddziaływania w wymienionych postaciach niewątpliwie zależy od przewidywanej funkcji obiektu. Innego rodzaju rozwiązania konstrukcyjne obiektu mogą być potrzebne w celu zabezpieczenia sąsiadów przed niekorzystnym wpływem działalności w postaci warsztatu instalacji sanitarnych, a innego - przed niekorzystnym wpływem działalności w postaci piekarni, w której – jak wynika z akt sprawy (projekt techniczny adaptacji budynku na piekarnię gazową – tom II akt organu pierwszej instancji) – przewidziano montaż pieca gazowego do wypieku ok. 1 ton mąki dziennie, tj. urządzenia mogącego powodować większy wpływ na otoczenie niż piec kotłowni, mający zapewnić tylko ogrzewanie budynku (por. str. 2 projektu budowlanego z sierpnia 1989 r.). Organ administracji nie dokonał ustaleń w powyższym zakresie, tj. co do istniejących zagrożeń i ich możliwego wpływu na prawa skarżącego, dopuszczając się tym samym naruszenia ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.). Ponadto należy zauważyć, że w uzasadnieniu skarżonej decyzji organ stwierdzając, że nałożenie na inwestora decyzją Inspektora Powiatowego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku piekarni nie ogranicza w żadnej mierze praw skarżącego wynikających z ustawy – Prawo budowlane, tym samym przyznał, że według niego skarżącemu przysługują jakieś uprawnienia mające oparcie w przepisach wspomnianej ustawy. Jeżeli tak – powinien być stroną postępowania. Uzasadnienie w tej części jest zatem sprzeczne z treścią rozstrzygnięcia organu i jako takie nie spełnia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. warunku, aby uzasadnienie wyjaśniało dlaczego takie, a nie inne rozstrzygnięcie według organu ma oparcie w przepisach prawa. W dalszym postępowaniu organ powinien dokonać ponownej oceny, w oparciu o całokształt materiału dowodowego, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając powyższe wskazania Sądu. Ze względu na powyższe uchybienia przepisom postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a., natomiast o kosztach orzeczono stosownie do art. 200 tej ustawy.