II SA/Bd 946/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 290, dalej powoływana jako P.b.) oraz art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity w Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej powoływana jako K.p.a.), zawiesił z urzędu prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej do mieszkania nr [...] w budynku mieszkalnym frontowym, usytuowanym na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. S. w B. W uzasadnieniu organ wskazał, że obecni współwłaściciele przedmiotowej działki oraz użytkownicy lokalu mieszkalnego nr [...] nie posiadają dokumentów związanych z realizacją przedmiotowej instalacji gazowej i została ona wykonana bez uzyskania wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane. Współwłaścicielami nieruchomości są H. G., Z. G., E. G., A. S., F. S., H. B., M. S. i K. G. Następcami prawnymi inwestora wewnętrznej instalacji gazowej są obecni współwłaściciele nieruchomości i użytkownicy lokalu mieszkalnego nr [...], tj.: M. S. i K. G. W dniu [...].02.2016 r. wpłynęło do organu pismo ww. osób, z którego treści wynika, że wniosły one wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu nieruchomością, polegającej na wyrażeniu zgody na legalizację wykonanych ww. robót budowlanych na nieruchomości wspólnej. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Dla skutecznego zakończenia postępowania naprawczego w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem konieczne jest rozwiązanie kwestii prawa do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane. Rozstrzygnięcie przez sąd powszechny ww. wniosku niewątpliwie nosi znamiona zagadnienia wstępnego, gdyż od jego orzeczenia będzie zależało, czy inwestor może bez zgody współwłaściciela nieruchomości skutecznie domagać się przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, co stanowi przesłankę do zawieszenia postępowania. Na skutek odwołania złożonego przez A. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...], na podstawie art. 123 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem administracyjno-sądowym zależność, o której jest mowa ww. przepisie, musi się wyrażać w bezpośrednim istnieniu związku przyczynowego polegającego na tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Z akt sprawy wynika, że K. G. i M. S. poinformowali powiatowy organ nadzoru budowlanego, iż skierowali do Sądu Rejonowego I Wydział Cywilny wniosek o wyrażenie zgody na dokonanie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomością, tj. wykonaniu prac budowlanych polegających na wewnętrznej instalacji gazowej w budynku mieszkalnym przy ul. S. w B. Zagadnieniem wstępnym w danej sprawie jest zakończenie postępowania sądowego, w wyniku którego inwestor będzie lub nie będzie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaskarżone postanowienie organu I instancji wydane zostało w ramach tzw. postępowania naprawczego, którego celem jest doprowadzenie wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania naprawczego organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy wykonywane roboty budowlane są zgodne z przepisami prawa, zatwierdzonym projektem budowlanym (bądź z istotnymi odstępstwami) oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W ramach postępowania naprawczego nie ma podstaw do zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o posiadaniu nieruchomości na cele budowlane. Kwestię tę rozstrzygnęła uchwała NSA z 10.01.2011 r., II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej, dalsze jednoznaczne orzecznictwo NSA przesądziło, że nie oznacza to, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 P.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie tym podkreśla się zarówno brak podstaw prawnych jak i niedopuszczalność takiej interpretacji, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 P.b. organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyroki NSA: z 3.07.2012 r., II OSK 755/11; z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; z 22.08.2014 r., II OSK 490/13). Obowiązek działania organu wynika z istoty postępowania naprawczego, tj. dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. Inwestor, który wykonał określone roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. bez zgody współwłaścicieli nieruchomości, tak jak danej sprawie, może szukać sposobu rozwiązania sporu przez sąd cywilny. Konieczność rozstrzygnięcia tego typu zagadnienia w ramach postępowania administracyjnego przewiduje art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Na gruncie niniejszej sprawy sytuacja inwestora, który wniósł powództwo cywilne oznacza, że jeżeli uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie możliwe, to będzie również możliwa legalizacja przedmiotowej samowoli i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., jeżeli zaś inwestor nie uzyska tego prawa, to organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nakazania wykonania robót rozbiórkowych, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Zatem treść rozstrzygnięcia organu administracji zależeć będzie od uprzedniego rozstrzygnięcia sądu cywilnego. Uzyskanie tytułu prawnego do nieruchomości uzasadnia powstanie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skargę na powyższą decyzję złożył A. S. zarzucając jej naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 199 Kodeksu cywilnego oraz uchwały NSA z 10.01.2011 r., II OPS2/10, Skarżący zarzucił, że organy nie wyjaśniły, dlaczego twierdzą, że następcami prawnymi inwestora wewnętrznej instalacji gazowej są M. S. i K. Skarżący zarzucił także naruszenia naruszenie art.7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ odwoławczy do jego zarzutów wniesionych w zażaleniu, w którym stwierdził on, że nie zaistniała konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skarżący podkreślił, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Musi zatem istnieć bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym (wyrok NSA z 12.04.2013 r., I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (wyrok NSA z 20.12.2012 r., II OSK 1570/11). Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 75, art. 76, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie pełnego i obiektywnego materiału dowodowego do stanu faktycznego sprawy skutkujące nierozpatrzeniem wszechstronnie materiału dowodowego i przyjęcie z tego powodu błędnej oceny, że pomimo ustalonego naruszenia prawa budowlanego wykonania robót budowlanych bez pozwolenia na budowę i bez zgody pozostałych większościowych współwłaścicieli budynku mieszkalnego można zawiesić postępowanie dla celów pozytywnego rozstrzygnięcia decyzją administracyjną na rzecz współwłaścicieli nie posiadających legitymacji do złożenia wniosku w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Organ w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Podstawę prawną wydanego przez organ rozstrzygnięcia stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.. zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Organ w analizowanej sprawie prowadzi postępowanie naprawcze w trybie art. 51 P.b. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, w postępowaniu tym organy nadzoru budowlanego nie są zwolnione z konieczności badania posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na cele budowlane (vide np. wyroki NSA: z 22.06.2016 r., II OSK 2566/14, LEX nr 2106686, 26.03.2013 r., II OSK 2183/11; 3.07.2012 r., II OSK 755/11; 1.02.2013 r., II OSK 270/12; z 13.03.2013 r., II OSK 2180/11; z 14.01.2014 r., II OSK 1900/12; z 6.03.2014 r., II OSK 2426/12). Zatem obowiązkiem organu było ustalenie, czy K. G. i M. S. posiadają tytuł prawny, który legitymowałby ich do skutecznego zalegalizowania wykonanych robót polegających na wykonaniu wewnętrznej instalacji gazowej. Niewątpliwie jako aktualni współwłaściciele nieruchomości są oni uczestnikami postępowania naprawczego i nie ma przy tym znaczenia, czy są oni następcami prawnymi sprawcy samowoli budowlanej, ponieważ wystarczająca jest okoliczność, że są współwłaścicielami nieruchomości, na której wykonano ww. roboty budowlane. Podkreślenia wymaga to, że postępowanie naprawcze toczy się z udziałem wszystkich współwłaścicieli nieruchomości i to na nich właśnie spoczywa obowiązek wykazania zaistnienia przesłanek uzasadniających zalegalizowanie samowoli budowlanej. Niezasadny jest zatem zarzut skarżącego, że K. G. i M. S. winni wykazać się istnieniem następstwa prawnego po sprawcy samowoli budowlanej. Oś sporu w przedmiotowej sprawie stanowi to, czy złożenie do sądu powszechnego pozwu w trybie art. 199 Kodeksu cywilnego może stanowić zagadnienie wstępne, o jakim mowa jest w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W ocenie Sądu należy w tym zakresie w pełni podzielić argumenty organów. Według art. 199 K.c, do rozporządzania rzeczą wspólną oraz innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli. Uznać należy, że organy administracji nie mają kompetencji do ingerowania w stosunki cywilnoprawne i zastępowania w tym zakresie sądów powszechnych. Jak wskazano w orzecznictwie, odmowa jednego ze współwłaścicieli wyrażenia zgody na planowaną inwestycję, polegającą na wykonaniu instalacji gazowej na parterze budynku, połączonej z prowadzeniem przewodów przez części wspólne (piwnice, stropy, kominy), wymaga zgody współwłaścicieli w określonym wyżej zakresie, winna prowadzić do zawieszenia postępowania administracyjnego, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., do czasu rozpatrzenia przez sąd sporu właścicielami o wyrażenie zgody na wykonanie przedmiotowej instalacji. Wobec braku zgody współwłaściciela na wykonanie prac budowlanych na nieruchomości organy administracji państwowej winny wyznaczyć odpowiedni termin do wystąpienia przez wnioskodawcę do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W razie wszczęcia takiego postępowania sądowego organ administracji władny jest postępowanie administracyjne zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro wydanie decyzji zależy w tym wypadku od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny (vide wyroki NSA w Poznaniu z 16.02.1984 r., SA/Po 1157/83, LEX nr 1687800, NSA z 26.03.2013 r., II OSK 2183/11, LEX nr 1332676, wyrok NSA w Gdańsku z 15.01.2002 r., II SA/Gd 1685/99, LEX nr 654937). Sąd w pełni podziela powyższe poglądy i stwierdza, że w analizowanej sprawie bezspornie konieczne było zawieszenie postępowania, co organ prawidłowo uczynił. Nie ma przy tym znaczenia okoliczność, czy wniosek do sądu powszechnego został złożony przez osoby, które miały do tego uprawnienie w rozumieniu art. 199 Kodeksu cywilnego, tj. czy posiadają przynajmniej połowę udziałów we współwłasności nieruchomości. Właściwy do oceny pozwu jest jedynie sąd powszechny i organ nie może antycypować rozstrzygnięcia, które tenże sąd wyda. Nie można w sprawie przejść obojętnie nad skutkami ewentualnego dalszego procedowania przez organ w przypadku niezawieszenia postępowania. W takiej sytuacji mogłoby dojść do wydania przez organ decyzji o nakazaniu rozbiórki samowoli budowlanej właśnie z uwagi na brak zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych. Decyzja ta następnie mogłaby zostać wykonana, po czym nie można wykluczyć, że mogłoby się pojawić rozstrzygnięcie sądu powszechnego zastępujące taką zgodę. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że nie były zasadne podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organy zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.ę.a.