II SA/Bd 957/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Inowrocławiu na uchwalę Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 29 stycznia 2004 r. nr XVI/115/2004 w przedmiocie wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Gniewkowa stwierdza nieważność § 3 zaskarżonej uchwały w części obejmującej wyrażenie: "oraz w soboty w godzinach od 9:00 – 13:00". Pismem z dnia 27 lipca 2016 r. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uregulowania zawarte w § 3 uchwały Nr XVI/115/2004 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 29 stycznia 2004 r. w sprawie wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Gniewkowa (Dz.Urz. Woj. Kuj-Pom. z 2004 r. Nr 9, poz. 114) w części, w której stanowi, że wnoszenie opłat za parkowanie obowiązuje w soboty. Zaskarżonemu przepisowi uchwały zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2015, poz. 460; ze. zm) w zw. z § 1 pkt 2 i § 135 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej" - ustalonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20.06.2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016, poz. 283) poprzez wydanie zaskarżonego przepisu bez podstawy prawnej w sposób wykraczający poza ustawowe upoważnienie Rady. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień § 3 uchwały w części objętej skargą. W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z zakwestionowanym przepisem uchwały wnoszenie opłat za parkowanie obowiązuje w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach 9:00-17:00 oraz w soboty w godzinach 9:00-13:00. Tymczasem art. 13 b ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym od 24.11.2003 r. stanowi, że opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze. Prokurator wskazał, że przytoczony przepis wywoływał rozbieżności interpretacyjne, jednakże w ostatnim czasie przeważa pogląd, zgodnie z którym należałoby przyjąć, że sobota nie jest w tym przypadku dniem roboczym (tak wyrok NSA z dnia 26.04.2016, sygn. I OSK 3507/15). Zaskarżony fragment uchwały pozostaje zaś z nim w sprzeczności. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gniewkowa wskazał, że po analizie skargi uznał ją za słuszną i Rada dokona uchylenia uchwały na najbliższej sesji, w związku z czym wnosi o umorzenie postępowania. W dniu 31 sierpnia 2016 r. Rada Miejska w Gniewkowie podjęła uchwałę Nr XXVIII/133/2016 w sprawie uchylenia uchwały nr XVI/115/2004 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 29.01.2004 r. w sprawie wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Gniewkowa. Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2016r. Prokurator podtrzymał skargę. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi wobec wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej części uchwały, wskazując, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a tym samym nie ma podstaw do roszczeń odszkodowawczych na podstawie art. 4171 K.c. lub przedawniły się. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że w oparciu o art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. DZ.U. z 2016r. poz. 718, dalej jako "P.p.s.a.") prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Gniewkowie w sprawie wprowadzenia strefy płatnego parkowania i ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na terenie Gniewkowa (Dz. Urz. Woj. Kujaw. z 2014 r., Nr 9, poz. 114), jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, kreującym normy ogólne i abstrakcyjne. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszenia prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (§ 2 art. 147). Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Z przedmiotowej regulacji wynika, że organy uprawnione do stanowienia tych aktów nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Sankcją za naruszenie upoważnienia ustawowego będące wynikiem wadliwej wykładni jest nieważność tej części aktu prawa miejscowego, w której przekroczone zostało upoważnienie ustawowe. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., , poz. 1515 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie do podejmowania uchwał w zakresie określonym w art. 13 ust. 1b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz 260, ze zm.), a więc w zakresie jaki obejmować miała zakwestionowana w części uchwała, zawarte zostało w art. 13 b ust. 3 i 4 tejże ustawy. Wskazać w tym miejscu należy, że przepisy art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania zaskarżonego aktu, przyznawał prawo do pobierania opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Działając na podstawie powyższych przepisów Rada Miejsca w Gniewkowie podjęła uchwałę, w której w zakwestionowanym przez stronę skarżącą § 3 wskazuje się, że wnoszenie opłat za parkowanie obowiązuje w dni robocze od poniedziałku do piątku w godzinach 9.00-17.00 oraz w soboty w godzinach od 9.00-13.00. Analizując treść zakwestionowanego przepisu uchwały w kontekście treści przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych rozważyć należało czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, uprawnia organy gminy do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie udzielić należy odpowiedzi przeczącej. Zauważyć należy, że w ustawodawstwie brak jest legalnej definicji pojęcia "dni robocze", inaczej niż w przypadku ustawowej kategorii "dni wolnych od pracy". Katalog "dni wolnych od pracy" został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U. nr 4, poz. 28; ze zm.) i obejmuje niedzielę i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy. Należy mieć ponadto na uwadze, że na gruncie ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r., Nr 21 poz. 94; ze zm.) za dni wolne od pracy uważa się niedziele i święta określone w przepisach o dniach wolnych od pracy (art. 1519 § 1). Skoro ustawa - Kodeks pracy dopuszcza pracę w niedziele i święta jednocześnie posługując się kategorią "dnia wolnego od pracy", to zasadne jest stanowisko, że kryterium dopuszczalności wykonywania w określonym dniu pracy nie stanowi kryterium przydatnego dla ustalenia terminu (określenia) "dnia wolnego od pracy". Niedziela i święta są bowiem dniami, w których zasadą jest niewykonywanie pracy poza wyjątkowymi sytuacjami wynikającymi z art. 15110 ustawy - Kodeks pracy. Wskazać należy również, że wykluczyć należy możliwości uznania soboty za "dzień roboczy" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych jedynie na podstawie wykładni a contrario przepisu art. 1 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, gdyż upoważnienie ustawowe do ustanowienia regulacji zawartej w akcie prawa miejscowego musi być wyraźnie określone przez akt prawny rangi ustawowej, co oznacza, że nie może opierać się na domniemaniu. Natomiast wnioskowanie a contrario (z przeciwieństwa) jest zasadniczo dopuszczalne w tych przypadkach, w których dana regulacja ma charakter zamknięty i wyczerpujący, tak, że można założyć, że dany przepis reguluje wszystkie sytuacje, z którymi normodawca chciał powiązać skutek prawny (zob. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", wyd. Dom Organizatora, Toruń 2002, str. 324 – 325 oraz powołana w tym komentarzu uchwała Sądu Najwyższego dnia 7 września 1995 r., sygn. akt I PZP 23/95 publ. w OSNAP z 1996 r., nr 5, poz. 73). Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ustawa o dniach wolnych od pracy zawiera jedynie regulację odnoszącą się do "dni wolnych od pracy". Ustawa ta nie zawiera natomiast regulacji związanych z czasem pracy, organizacją dni dodatkowo wolnych od pracy oraz zasadami udzielania takich dni przez pracodawców wobec pracowników. Wyklucza to możliwość przyjęcia domniemania, że z samego faktu nie ujęcia sobót w ustawie o dniach wolnych od pracy, ustawa wprowadza zasadę, że wszystkie soboty są z założenia dniami roboczymi. Wnioskowanie takie prowadziłoby bowiem do sprzeczności z innymi aktami prawnymi regulującymi czas pracy pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a w szczególności z przepisami działu VI rozdział II ustawy - Kodeks pracy. W tym zakresie Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3507/15; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając z kolei treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011r. (sygn. akt I OPS 1/11) Sąd stoi na stanowisku, że wykładnia przepisu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, wobec braku legalnej definicji pojęcia "dni robocze", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia tego pojęcia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne. Skoro zatem sobota, zgodnie z powyższą uchwałą, powinna być traktowana na równi z dniami ustawowo wolnymi od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, to mając na względzie zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy sobotę w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa (w danym wypadku prawa administracyjnego), w tym na gruncie stosowania przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych. Należy mieć również na uwadze, że w przypadku upoważnienia ustawowego do ustalania zakresu obowiązków ciążących na adresatach działań administracji (w realiach sprawy ustalenie obowiązku ponoszenia opłat) nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca pojęć ustawowych, tj. taka wykładnia, która ewentualne wątpliwości rozstrzyga na niekorzyść adresatów działań organów administracji publicznej poszerzając zakres zobowiązań tych adresatów. Pośrednim uzasadnieniem dla zasadności takiej wykładni nie może być również charakterystyka miejscowości na obszarze, której ustala się zakres danych obowiązków. W ocenie Sądu, w niedozwolonym poszerzeniu zakresu zobowiązań określonych aktem prawa miejscowego należy również umiejscowić – tak jak w rozpatrywanym przypadku - rozszerzanie ram czasowych pobierania opłat za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Jeżeli zatem wykładnia językowa, jak i systemowa pojęcia "dzień roboczy" dokonywana na tle regulacji zawartej w art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala zaliczyć sobót do dni roboczych, to zakwestionowaną część § 3 uchwały obejmującej ustanowienie opłat za parkowanie w zakresie wyrażenia "oraz soboty w godzinach od 9:00 do 13:00" należy, w ocenie Sądu, uznać za wydaną z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wskazać należy także, że co prawda zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała została uchylona w całości uchwałą Nr XXVIII/133/2016 Rady Miejskiej w Gniewkowie z dnia 31 sierpnia 2016 r., jednakże utrata mocy zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, ani tym bardziej nie uzasadnia oddalenia skargi, szczególnie w sytuacji, gdy zakwestionowana w części uchwała z 2004r. została uchylona dopiero po wniesieniu przez Prokuratora skargi do Sądu. Uchylenie zaskarżonej uchwały oznacza bowiem jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty wejścia w życie uchwały uchylającej (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Ma to oczywiste znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zawierającej wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W uzasadnieniu powyższej uchwały Trybunał, w drodze analogii do dokonywanej we własnym zakresie kontroli legalności ustaw wskazał, że uchylenie przepisu nie zawsze jest równoznaczne z utratą przez ten przepis w całości mocy obowiązującej. Dopiero treść normy derogującej czy przejściowej pozwala odpowiedzieć na pytanie, czy uchylony lub zmieniony przepis utracił moc obowiązującą w tym znaczeniu, że nie może być w ogóle stosowany. Innymi słowy przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeżeli można go stosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Jakkolwiek, w związku z wejściem w życie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., uchwały Trybunału Konstytucyjnego zawierające wykładnię przepisów prawnych utraciły moc powszechnie obowiązującą, to ich treść stanowi wskazówkę interpretacyjną, którą należy uwzględniać przy stosowaniu prawa. Dotyczy to także sądowej kontroli administracji publicznej, dokonywanej przez sądy administracyjne. Wobec powyższego uchylenie zaskarżonej w części uchwały, nie stanowiło w okolicznościach niniejszej sprawy podstawy do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem sądowa kontrola nie stała się bezprzedmiotowa. Tym bardziej następczy akt administracyjny Rady Miejskiej w Gniewkowie uchylającej obowiązującą kilkanaście lat uchwałę, nie stanowi, wbrew stanowisku pełnomocnika organu, podstawy do oddalenia skargi, która okazała się zasadną. Bez wpływu nadto na powyższa ocenę pozostają podnoszone przez pełnomocnika zarzuty dotyczące nieskuteczności ewentualnych roszczeń cywilnych, bowiem ich ocena pozostaje poza zakresem właściwości sądu administracyjnego Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, orzekł jak w sentencji wyroku.