II SA/Bd 964/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu w dniu [...] marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skarg D. C. i A. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nadania statutu miejskiemu ośrodkowi pomocy społecznej postanawia odrzucić skargi. Pismem z [...] lipca 2022 r. (uzupełnionym pismem z [...] września 2022 r.) D. C. i A. S. (dalej: skarżący) wnieśli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w sprawie nadania statutu [...] Ośrodkowi Pomocy Społecznej w B. oraz zarządzenie [...] Ośrodka Pomocy Społecznej w B. z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie procedury postępowania przy przyznawaniu pomocy w postaci specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Sprawa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Bd 809/22. Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z [...] września 2022 r. sprawę ze skargi na ww. uchwałę Rady Miasta wyłączono z akt tej sprawy i zarejestrowano pod nową sygnaturą, która stanowi przedmiot niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi podlegają odrzuceniu. Stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanej ustawy). Wśród form działania organów administracji samorządowej poddanych kontroli sądowoadministracyjnej ustawodawca wskazał między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.". W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nadania statutu miejskiemu ośrodkowi pomocy społecznej. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest to, że skarga kwestionująca legalność wskazanej wyżej uchwały wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 40), zwanej dalej "u.s.g.". Zgodnie zaś z tym przepisem, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Według przywołanej wyżej normy, przesłanki skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. są zatem uwarunkowane następującymi okolicznościami: po pierwsze zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej, po drugie akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać indywidualny interes prawny lub uprawnienie skarżącego. W pierwszym zatem rzędzie, obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia w/w wymogi formalne, a tym samym, czy może zostać rozpoznana merytorycznie przez sąd administracyjny. Nie budzi wątpliwości, że sprawa w której zaskarżona uchwała została podjęta zaliczana jest do spraw z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie została spełniona przesłanka naruszenia interesu prawnego skarżących. Z cyt. wyżej przepisu art.101 ust.1 u.s.g. jednoznacznie bowiem wynika, że legitymacja do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty o których mowa w tymże przepisie, przysługuje nie temu kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego wnoszącego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, musi więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny strony skarżącej. Wskazać przy tym należy, że w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). W orzecznictwie przyjęte zostało, iż nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11). Zważyć należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny w sposób odmienny od przyjętego w ustawie p.p.s.a. W świetle bowiem przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. Dopiero wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (wyrok WSA we Wrocławiu sygn. akt IV SA/Wr 831/14). Istotne jest przy tym także, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy - jest to interes o charakterze osobistym, tj. własny, zindywidualizowany i konkretny. Naruszenie tego interesu następuje zatem tylko wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w CBOSA), a co w niniejszej sprawie nie zostało przez skarżącego dowiedzione. Innymi słowy skarżący nie wykazali, że istnieje związek pomiędzy ich prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, iż uchwała narusza bezpośrednio ich interes prawny lub uprawnienia. Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nadania statutu miejskiemu ośrodkowi pomocy społecznej. Jest to zatem akt organu stanowiącego gminy określający ogólnie ramy działania i organizacji gminnej jednostki organizacyjnej – miejskiego ośrodka pomocy społecznej. Załącznik do skarżonej uchwały- statut zawiera 11 paragrafów. Istotne jest zatem, że cyt. wyżej uchwała nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń, czy też uprawnień skarżących, innymi słowy nie kształtuje wprost sytuacji prawnej skarżących. Skarżący upatrują naruszenia ich interesu prawnego w fakcie nieprawidłowego działania i realizacji przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych przez MOPS w B.. Jednakże niewłaściwa realizacja przyznanych specjalistycznych usług opiekuńczych nie może być kwalifikowana w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu i naruszeniu interesu prawnego, a do którego odwołuje się omawiany przepis art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy tej uchwały nie nakładają na skarżących żadnych obowiązków ani też nie pozbawiają skarżących posiadanych uprawnień. Co istotne żaden z przepisów tego aktu o charakterze wewnętrznym - nie dotyczy nawet kwestii i zagadnień, stanowiących treść zarzutów skarżących. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny winien być osobisty, własny, indywidualny. Musi to być interes o charakterze osobistym, czyli własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu (wyrok NSA z 23 maja 2002 r., IV SA 1486/01, niepubl.). Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak zaś bezpośredniego wpływu uchwały na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu stosownej legitymacji. W kontekście przytoczonych wyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, brak bezpośredniego – wprost wpływu zakwestionowanych przez skarżących przepisów uchwały na sferę prawną skarżących, nie pozwala na przyznanie legitymacji procesowej skarżącym, akcentując przy tym, że skarżący nie wykazali związku pomiędzy skarżoną uchwałą, a naruszeniem ich aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Natomiast podnoszone przez skarżących argumenty, mogą świadczyć o istnieniu po stronie skarżących jedynie interesu faktycznego, nie zaś interesu prawnego, a którego to wystąpienie (interesu prawnego) i jego naruszenie uzasadnia dopiero merytoryczną kontrolę i ingerencję sądu administracyjnego. Reasumując, stwierdzić należy, że wobec tego, iż skarżący nie wykazali aby zaskarżoną uchwałą został naruszony ich interes prawny lub uprawnienie, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odrzucił skargę, przyjmując, że brak naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżących nie otworzył drogi do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały.