II SA/Bd 974/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Burmistrz Miasta z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w R. oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. stwierdza nieważność § [...] zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu, działając na podstawie art. 50 § 1, 52 § 1, 53 § 3 i 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.1301 - dalej "p.p.s.a."), zaskarżył § 2 ust. 2 i 3, § 3 pkt 4 oraz § 4 ust. 7 i 14 uchwały Rady Gminy Rojewo z dnia 30 czerwca 2011 r., nr IX/41/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Rojewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zaskarżonym postanowieniom uchwały zarzucił naruszenie przepisów art.9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. 2015.1390 – dalej "u.p.p.r.") poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. przepisów zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że: 1) § 2 ust. 2 uchwały, stanowiący, iż "w skład Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rojewie, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rojewie, Komisariatu Policji w Rojewie, Oświaty z terenu gminy Rojewo, Służby Zdrowia z terenu Gminy Rojewo i Kuratorów Sądowych przy Sadzie Rejonowym w Inowrocławiu", powiela treść art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r., który to przepis nie przewiduje dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów umocowanych do udziału w pracach Zespołu, 2) § 2 ust. 3, stanowiąc, iż "zespół działa na podstawie Porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy Rojewo, a podmiotami, których przedstawiciele są powoływani do Zespołu", powiela treść art. 9a ust. 9 u.p.p.r., 3) § 3 pkt 4 uchwały, stanowiąc, iż "Wójt Gminy Rojewo odwołuje członka Zespołu przed upływem Kadencji w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo", nie ma umocowania w u.p.p.r., 4) § 4 pkt 7 uchwały, stanowiąc, iż "posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące", powtarza i modyfikuje treść art. 9a ust. 7 u.p.p.r., 5) § 4 ust. 14 uchwały, stanowiąc, iż "obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w Rojewie, powtarza treść art. 9a pkt 9 u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej uwzględnienie, jak wynika z treści stanowiska procesowego organu. Organ podziela w całości stanowisko skarżącego w tym zakresie. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu 22 stycznia 2020 r., Prokurator sprostował treść skargi podnosząc, że dotyczy ona naruszenia art. 9a ust. 3 i 4 u.p.p.r. Wskazał, że kwestionuje on § 2 ust. 3, § 3 pkt 3 i 4, § 4 ust. 7, oraz § 4 ust. 1 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej "u.s.g.") stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego - uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Rojewie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo w zaskarżonej części, co w sprawie jest bezsporne. § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały stanowi, że Zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między Wójtem Gminy Rojewo, a podmiotami, których przedstawiciele są powoływani do Zespołu. Skład Zespołu reguluje § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym w skład ww. zespołu wchodzą przedstawiciele: 1) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Rojewie; 2) Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Rojewie; 3) Komisariatu Policji w Rojewie; 4) Oświaty z terenu Gminy Rojewo; 5) Służby Zdrowia z terenu Gminy Rojewo; 6) Kuratorzy Sądowi przy Sądzie Rejonowym w Inowrocławiu. Regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 9 a pkt 15, ustawy źródłowej, który stanowi, że rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Brak jest zatem upoważnienia do określania składu zespołu, który zresztą został określony niezgodnie z art. 9a ust. 3, 4 oraz 5 ustawy, albowiem pomija możliwość wejścia w skład zespołu organizacji pozarządowych, prokuratorów oraz przedstawicieli podmiotów innych niż określonych w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Ponadto, i co jest konsekwencją powyższego, przepis § 2 ust. 3 załącznika stanowi nieuprawnione powtórzenie i zmodyfikowanie treści art. 9a ust. 8 u.p.p.r., zgodnie z którym zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3 lub 5 u.p.p.r. W § 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały wskazano, że Wójt Gminy Rojewo odwołuje członka Zespołu przed upływem kadencji na wniosek przewodniczącego Zespołu w uzasadnionych przypadkach oraz w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo. Powyższe przekracza zakres delegacji ustawowej, określony w art. 9 a ust. 15 u.p.p.r., który nie wskazuje kompetencji radzie gminy do określenia przypadków skutkujących odwołaniem członków zespołu interdyscyplinarnego, lecz wskazuje kompetencje do określenia trybu i sposobu ich odwoływania. W § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały wskazano, że kadencja Zespołu trwa 4 lata. Ustawodawca nie upoważnił jednak Rady Gminy do określenia okresu, na jaki Wójt może powołać Zespół Interdyscyplinarny. Sąd nie podziela natomiast stanowiska o istotnym naruszeniu prawa przez powtórzenie w § 4 ust. 7 zaskarżonej uchwały, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Taki zapis wprawdzie stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 u.p.p.r. lecz nie modyfikuje treści przepisu, który wypaczałby jego sens. Zaistniałe powtórzenie w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, miało charakter dosłowny i nie wpłynęło negatywnie na zapewnienie komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Podobnie, z tych samych względów jak w przypadku uregulowania zawartego w w § 4 ust. 7 uchwały, Sąd nie dopatrzył się naruszenia art. 9a ust. 9 u.p.p.r. z racji na treść § 4 ust. 14 zaskarżonej uchwały, dotyczącego obsługi organizacyjno-technicznej Zespołu. Z uwagi na powyższe Sąd stwierdził, że § 2 ust. 2 i 3, § 3 pkt 3 i 4 oraz § 4 ust. 1 zaskarżonej uchwały istotnie naruszają wskazane przepisy u.p.p.r. W konsekwencji orzeczono na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w tej części. W pozostałej części skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a.