II SA/Bd 991/10

26 października 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 października 2010r. sprawy ze skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora gimnazjum oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] ([...]) z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1991 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), orzekł o nieważności zarządzeń Wójta Gminy K.: • Nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum w K., • Nr [...] z dnia [...] w sprawie zmiany zarządzenia Nr [...] z dnia [...] w sprawie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum w K., • Nr 45/2010 z dnia 17 czerwca 2010 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum w Kikole. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż przedmiotowe zarządzenia wydane zostały w sytuacji, w której wstrzymane zostało wykonanie zarządzenia Wójta Gminy K. Nr [...] z dnia [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Publicznego Gimnazjum w K. Wojewoda podniósł, iż rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] orzekł o nieważności zarządzenia Nr [...], co zostało przez Wójta Gminy K. zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i jest aktualnie przez ten Sąd rozpatrywane. Organ nadzoru zauważył, iż zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. W myśl natomiast art. 98 ust. 5 ustawy – rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. W związku zatem z faktem, iż z uwagi na wstrzymanie wykonania zarządzenia w przedmiocie odwołania dyrektora, brak było podstaw do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora. Odnośnie zarzutu Wójta, wyznaczenia mu przez organ nadzoru dwudniowego terminu na ustosunkowanie się do treści pisma w przedmiocie wszczęcia postępowania nadzorczego, Wojewoda wskazał, całość postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały, czy zarządzenia należy przeprowadzić w terminie trzydziestodniowym, stąd wyznaczono tak krótki termin do dokonania czynności w tym postępowaniu, co zgodne jest z przyjęta praktyką. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stało się przedmiotem skargi wniesionej do Sądu przez Wójta Gminy K. Skarżący wskazał, iż brak jest regulacji w przedmiocie terminu w jakim może zostać przeprowadzony konkurs na stanowisko, zatem nie można przyjąć, iż uprzednio musi zostać zwolniony dyrektor dotychczasowy. Wójt zauważył, iż konkursy powinny odbywać się w trakcie kadencji pełniącego obowiązki dyrektora, w celu zapewnienia niezakłóconej pracy szkoły. Skarżący wskazał ponadto, iż przeprowadzenie konkursu nie stoi w żaden sposób w sprzeczności z funkcjonującym w obrocie prawnym rozstrzygnięciem nadzorczym. Skarżący podkreślił fakt wyznaczenia mu przez organ terminu dwudniowego na złożenie wyjaśnień we wszczętym postępowaniu, co skarżący uważa za złamanie przez organ nadzoru zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...], reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o oddalenie skargi, nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska przedstawionego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i ponawiając argumentację w nim zawartą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest skarga Wójta Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] nr [...] ([...] z dnia [...] stwierdzające nieważność zarządzenia skarżącego w przedmiocie powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum w K., zarządzenia w przedmiocie zmiany powyższego zarządzenia oraz zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum w K. Zarządzeniem poprzedzającym wydanie zarządzeń, których nieważność stwierdzona została zakwestionowanym zarządzeniem, było zarządzenie Nr [...] Wójta Gminy K. z dnia [...], na mocy którego odwołana została pełniąca obowiązki dyrektor Publicznego Gimnazjum w K. Zarządzenie to, rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] ([...]) uznane zostało za nieważne. Wskazać należy, iż rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] stało się przedmiotem skargi wniesionej do WSA w Bydgoszczy, rozpatrywanej pod sygn. akt II SA/BD 502/10. Zgodnie ze zdaniem pierwszym art. 91 ustawy z dnia 8 maca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jak ponadto wynika ze wskazanego przepisu o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru co do zasady z urzędu, mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie. Wstrzymanie wykonania uchwały lub zarządzenia w momencie wszczęcia postępowania przez organ nadzoru jest działaniem fakultatywnym, natomiast w przypadku stwierdzenia, po przeprowadzeniu postępowania, nieważności całości lub części uchwały, czy zarządzenia – wstrzymanie wykonania nieważnej uchwały czy zarządzenia następuje obligatoryjnie, o czym wprost stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.). W literaturze prawa samorządowego przyjęto pogląd, że rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z chwilą bezskutecznego upływu terminu do wniesienia na nie skargi do sądu administracyjnego lub z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Zauważyć należy, iż w chwili wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i doręczenia go organowi, nieważność aktu którego została stwierdzona, następuje zawieszenie wykonania nieważnej uchwały lub zarządzenia do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 13 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Ol 993/07 (LEX nr 357621) nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym organ nadzoru stwierdza nieważność uchwały organu gminy, wywołuje tylko takie skutki, jak postanowienie w sprawie wstrzymania wykonania uchwały. Stan wstrzymania wykonania uchwały trwa do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego, bądź jego wzruszenia przez sąd administracyjny. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Wójt Gminy K. zarządzeniem z dnia [...] odwołał pełniącą obowiązki dyrektor Publicznego Gimnazjum w K. ze stanowiska. Następnie, mimo stwierdzenia przez organ nadzoru, Wojewodę [...], nieważności powyższego zarządzenia rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...], Wójt Gminy K. wydał kolejne zarządzenia, mocą których powołał komisję konkursową w celu przeprowadzenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Publicznego Gimnazjum w K., a także zatwierdził konkurs na kandydata na stanowisko Dyrektora Publicznego Gimnazjum w K. Sprawa natomiast stwierdzenia legalności rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] stała się przedmiotem kontroli w sprawie toczącej się przed tutejszym sądem. Jak wynika z akt sprawy prowadzonej pod sygn. akt II SA/Bd 502/10, wyrokiem z dnia 17 sierpnia 2010 r. Sąd oddalił skargę Wójta Gminy K., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, Wojewoda [...] zasadnie stwierdził nieważność zarządzenia o odwołaniu dyrektora szkoły z powodu sprzeczności zarządzenia z przepisami art. 38 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t. jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Zarządzenie natomiast pozostające w sprzeczności ze wskazanym przepisem uznaje się w judykaturze jako wydane z istotnym naruszeniem prawa (por. uchwałę NSA, wydaną w składzie siedmiu sędziów z dnia 16 grudnia 1996r., sygn. akt OPS 6/96 (LEX nr 29268). Wyrok wydany w sprawie II SA/Bd 502/10, oddalający skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, usankcjonował zasadność rozstrzygnięcia nadzorczego, co oznacza, iż zarządzenie będące jego przedmiotem okazało się być nieważne. Zarządzenie wydane na podstawie zarządzenia uznanego na nieważne, lub też bezpośrednio z nim powiązane, również uznane winno zostać za nieważne. Nie zmienia tego faktu wydanie dalszych zarządzeń przed uznaniem faktu nieważności zarządzenia przez Sąd, bowiem wziąć należy pod uwagę również przywołany już art. art. 92 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Zarządzenia zatem Nr [...] z dnia [...]., Nr [...] z dnia [...] oraz Nr [...] z dnia [...] wydane zostały w czasie, w którym obowiązywało wstrzymanie wykonania zarządzenia Nr [...] z dnia [...] – a zauważyć należy, iż między wymienionymi zarządzeniami istnieje ścisły i nierozerwalny związek – brak było zatem podstawy do ich wydania. Nie jest bowiem zasadny wybór komisji konkursowej i ustalenie zasad przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w sytuacji, w której zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Nie może być 2 dyrektorów szkoły. Tym samym Wojewoda nie dopuścił się naruszenia wskazanego w skardze art. 36a ust. 2 i 6 ustawy z dnia 7 września 2001 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W okolicznościach rozpatrywanej sprawy jest oczywiste, że konkurs rozpisano z powodu uprzedniego odwołania urzędującego dyrektora. W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której Wójt Gminy K. złożył do WSA skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność jego zarządzenia, a następnie, nie czekając na wydane w sprawie rozstrzygnięcie i mimo wstrzymania wykonania wydanego przez siebie zarządzenia, na jego kanwie wydał trzy dalsze zarządzenia. Działanie prawidłowe Wójta z kolei, polegałoby na wstrzymaniu się z wydawaniem dalszych zarządzeń do czasu rozpoznania skargi przez Sąd. Wskazać należy, iż Wójt miał tego świadomość, o czym świadczą zawarte w treści skargi wszczynającej niniejsze postępowanie słowa: "Stan ten może powodować pewne komplikacje natury prawnej w przypadku orzeczenia przez sądy administracyjne prawidłowości rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody". Taka sytuacja natomiast właśnie miała miejsce, wobec czego uznać należy, iż zarządzenia podjęte przez Wójta w oparciu o zarządzenie uznane przez Wojewodę za nieważne (co następnie zostało potwierdzone wyrokiem Sądu) zostały wydane bez podstawy prawnej. Po raz kolejny również należy podnieść, iż z chwilą wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymane zostało wykonanie będącego jego przedmiotem zarządzenia, co oznacza, iż do chwili upływu terminu do wniesienia skargi do Sądu, bądź też wydania przez ten Sąd orzeczenia oddalającego bądź odrzucającego skargę akt ten nie wywoływał skutków prawnych. W związku z powyższym uznać należy, iż skoro dotychczasowa dyrektor nie została skutecznie odwołana, brak było jakichkolwiek podstaw do powoływania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na obsadzone stanowisko dyrektorskie, ani zatwierdzania konkursu, o którym mowa. Przywołany w tym względzie argument skarżącego, iż z uwagi na brak regulacji w przedmiocie terminu w jakim może zostać przeprowadzony konkurs na stanowisko, nie można przyjąć, iż uprzednio musi zostać zwolniony dyrektor dotychczasowy, a konkursy powinny odbywać się w trakcie kadencji pełniącego obowiązki dyrektora, w celu zapewnienia niezakłóconej pracy szkoły – nie może zostać uwzględniony. Mimo, iż ustawa o systemie oświaty, ani wydane do niej przepisy wykonawcze nie określają terminu, w jakim winien być przeprowadzony konkurs na stanowisko dyrektora szkoły i nie ma przeszkód, aby konkurs na stanowisko dyrektora przeprowadzono w trakcie trwania kadencji dyrektora, lecz w przypadku, gdy kadencja w sposób niezakłócony dobiega ustawowego pięcioletniego terminu. W przypadku natomiast, gdy dyrektor odwołany został w trakcie pełnienia kadencji, formalne przygotowania na rzecz kolejnego konkursu przed terminem w którym odwołanie urzędującego dyrektora stanie się ostateczne, uznać należy za działanie przedwczesne, a także pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej, oparte bowiem na akcie prawnym, wykonanie którego zostało zawieszone. W związku z powyższym, działanie organu nadzoru, który wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, a także argumentację zawartą w jego treści oraz treści odpowiedzi na skargę, uznać należy za w pełni słuszne i zasadne. Odnośnie podniesionego w treści skargi argumentu wyznaczenia Wójtowi Gminy K. zbyt krótkiego terminu na dokonanie czynności w postępowaniu administracyjnym, wskazać należy, iż zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Termin z art. 91 ust. 1 ustawy to termin o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Jest terminem prekluzyjnym. Nie podlega on przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynności organu nadzoru albo przez czynności organu gminy. Wprowadzenie ww. terminu przez ustawodawcę powoduje, że zastosowanie przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy środka nadzoru zostało ograniczone pod względem czasu, w związku z czym czasowo ograniczone zostały również terminy do dokonania czynności w tym postępowaniu. Termin do zajęcia stanowiska w przedmiocie wszczęcia postępowania nadzorczego jest terminem wyznaczonym przez organ nadzoru, który może być przez ten organ modyfikowany, stosownie do okoliczności. Zauważyć jednak należy, iż skarżący nie zwrócił się do Wojewody z wnioskiem o wydłużenie zbyt krótkiego, w jego mniemaniu terminu do ustosunkowana się do kwestii zawartych w zawiadomieniu. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.