II SA/Bd 991/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nakle nad Notecią na uchwałę Rady Miejskiej w Nakle n/Notecią z dnia 30 marca 2017 r. nr XXXIII/700/2017 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Nakło nad Notecią na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Uchwałą z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], Rada Miejska w N. , działając na podstawie art. 11 i 11a ustawy a dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm. – dalej "u.o.z."), przyjęła program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy N. . W §4 tej uchwały ustalono, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i podlega ogłoszeniu w sposób zwyczajowo przyjęty. Uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Rada Miejska w N. zmieniła uchwałę z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w ten sposób, że - zgodnie z §1 uchwały zmieniającej - §4 uchwały zmienianej otrzymał brzmienie: "Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...].". Uchwała zmieniająca, w myśl treści jej §3, weszła w życie 14 dni od dnia ogłoszenia jej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prokurator Rejonowy w N. zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił jej istotne naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej u.s.g.) oraz art. 4 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 296 ze zm. – dalej "ustawa ogłoszeniowa") poprzez zaniechanie opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i warunkiem wywołania przezeń skutków prawnych jest ogłoszenie go w wojewódzkim dzienniku urzędowym, oraz że zaniechanie przez organ uchwałodawczy obowiązku ogłoszenia aktu prawnego określonej kategorii skutkuje istotnym naruszeniem prawa, a co za tym idzie, nieważnością aktu w całości. Doręczając skargę wraz z aktami do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, działając w imieniu Rady Miasta w N. , Burmistrz N. wskazał, iż skarga jest niezasadna, albowiem organ dostrzegł błąd w zaskarżonej uchwale i usunął go kolejną uchwałą z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...]. Zaznaczył, iż obie uchwały zostały ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] wraz z Programem Opieki nad Zwierzętami Bezdomnymi oraz Zapobiegania Bezdomności Zwierząt w dniu [...] sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) i art. 3 § 2 pkt 5) ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, w ramach której są upoważnione do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, na zasadzie przedstawionej w art. 147 § 1 tego aktu sąd stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Jak wynika z akt sprawy, bezspornym w sprawie jest, iż zaskarżona przez Prokuratora Rejonowego w N. uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a więc zawiera przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów i podlega określonym przepisami prawa rygorom warunkującym wywarcie przez tę uchwałę skutków w obrocie prawnym. Dopowiedzieć w tym miejscu wypada, iż pogląd o konieczności kwalifikacji uchwały podejmowanej na podstawie art. 11a u.o.z. jako akt prawa miejscowego podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie budzi w aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wątpliwości (vide: np. wyroki NSA z 17 października 2017 r. sygn. akt II OSK 268/16; z 14 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17; z 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 725/1; a także wyroki z WSA w Krakowie z 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 852/13; WSA w Warszawie z 2 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, czy WSA w Bydgoszczy z 3 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 1015/17 - dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl zaś art. 91 ust. 4 nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku nieistotnego naruszenia prawa. Wnioskując a contrario stwierdzić zatem przyjdzie, iż przesłanką powodującą nieważność uchwały jest istotne naruszenie prawa. Powielić przyjdzie tu pogląd, iż do istotnych wad uchwał skutkujących stwierdzeniem nieważności zaliczyć należy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide: wyroki WSA we Wrocławiu z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90 oraz z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 706/17; wyrok WSA w Opolu z 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 537/17; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Go 1045/17 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotnym naruszeniem prawa w odniesieniu do aktu prawa miejscowego związanym z procedurą jego uchwalenia będzie zatem zaniechanie obowiązku ogłoszenia tego aktu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, który to obowiązek wynika z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2) i art. 4 ustawy ogłoszeniowej. W niniejszej sprawie organ uchwałodawczy, po dostrzeżeniu istotnej wady powziętej przez siebie zaskarżonej uchwały, zmienił treść jej §4 zakładającego wejście w życie tej uchwały z dniem podjęcia i jej ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty. Uchwała z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], modyfikowała treść powołanego paragrafu w ten sposób, iż zakładała wejście w życie zaskarżonego aktu 14 dni od dnia ogłoszenia go w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Zmiana ta miała zatem na celu uzdrowienie istotnej wady zaskarżonej uchwały. Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było, czy w sytuacji podjęcia przez organ uchwałodawczy uchwały autokontrolnej eliminującej dostrzeżoną przez ten organ istotną wadę powziętego przez siebie aktu, akt ten podlega weryfikacji dokonywanej przez sąd administracyjny na skutek wniesionej na ten akt skargi. Stanowisko sugerujące bezprzedmiotowość niniejszego postępowania wyraził bowiem w niniejszej sprawie organ. Wątpliwość w powyższej kwestii rozwiała co do zasady odpowiedź w formie uchwały Trybunału Konstytucyjnego na pytanie Rzecznika Praw Obywatelskich, czy sąd administracyjny jest uprawniony i zobowiązany do stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem każdej uchwały organu gminy podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, czy też jest uprawniony i obowiązany do stwierdzenia nieważności takich uchwał, o ile obowiązują one w dacie orzekania przez sąd administracyjny. Trybunał Konstytucyjny, dokonując powszechnie obowiązującej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g., uznał, że przez uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozumie się również uchwałę, która wprawdzie została uchylona lub zmieniona, lecz może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. Jednocześnie stwierdził, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżony akt może być stosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę (vide: uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W 5/94, publ. OTK 1994/2/44). Mając na uwadze powyższe stwierdzić przyjdzie, iż nie ustała potrzeba weryfikacji legalności zaskarżonej uchwały, albowiem od dnia [...] marca 2017 r. do dnia następującego 14 dni po publikacji uchwały zmieniającej w wojewódzkim dzienniku urzędowym zaskarżona uchwała mogła stanowić podstawę władczych działań podjętych wobec adresatów. Aktom normatywnym powszechnie obowiązującym przysługuje wszak domniemanie legalności. Nieistotne przy tym jest, czy rzeczywiście do takich działań doszło. Zmiana uchwały nie prowadzi do skutków ex tunc, a więc także nie prowadzi do bezprzedmiotowości orzekania przez sąd I instancji. O bezprzedmiotowości można byłoby mówić, gdyby zmieniona zaskarżona uchwała nie mogła być stosowana nie tylko w teraźniejszości lub przyszłości, ale i przeszłości (tak również w kontekście uchylenia wadliwej uchwały: WSA w Poznaniu w wyroku z 29 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 979/13 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli sąd administracyjny ma możliwość zastosowania sankcji nieważności, a na drodze administracyjnej doszło do zmiany aktu, nie można przyjąć bezprzedmiotowości postępowania gdyż skutki nieważności różnią się od skutków zmiany. Ewentualne stwierdzenie nieważności uchwały działa ex tunc, co oznacza, że akt od samego początku nie był zdolny do wywoływania skutków prawnych. Stwierdzenie powyższego zobowiązuje sąd administracyjny do merytorycznego badania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 374/11 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z powyższym stwierdzić przyjdzie, iż w obliczu bezspornej okoliczności dotknięcia zaskarżonej uchwały istotną wadą, polegającą na przyjęciu jej z naruszeniem przepisów o promulgacji aktu prawa miejscowego (art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2) i art. 4 ustawy ogłoszeniowej), Sąd w składzie orzekającym stwierdził nieważność tej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.