II SA/Bd 998/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Inowrocławiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy Inowrocław z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VIII/60/211 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Kujaw.2011.186.1697) w zakresie zdania pierwszego, Rozdziału I i Rozdziału II, co do ustępu 1, 2, 3, 4 i ustępu 5 w części, w której stwierdzono, że Przewodniczący Zespołu Interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym posiedzeniu Zespołu, spośród członków Zespołu oraz Rozdział III w zakresie ustępu 1 w części, w której stwierdza, że Zespół Interdyscyplinarny spotyka się w zależności od potrzeby, nie rządzenie niż raz na trzy miesiące, nadto ustępu 2 i 7 Załącznika do wskazanej uchwały. Zaskarżonym postanowieniom uchwały zarzucił naruszenie przepisów art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. Dz.U. 2015 poz.1390, zm.) oraz § 115, § 135 i § 138 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. 2016 poz. 283) poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe, nieuzasadnione powtórzenie w niej przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Uzasadniając podniesione zarzuty Prokurator wskazał, że w części poprzedzającej Rozdział I Załącznika do uchwały w sposób niemal dosłowny powtórzono dyrektywę zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu w rodzinie. Jeśli natomiast chodzi o zapisy Rozdziału I i Rozdziału II ustęp 1 omawianego załącznika do uchwały Prokurator uznał, że stanowią one po części impresję na temat art. 9 a ust. 8 ustawy oraz art. 9a ust. 13 przywołanej wyżej ustawy. W ust. 2 Rozdziału II powtórzono zaś zapisy art. 9 ust. 3-5 ustawy uszczegóławiając określony w ustawie skład zespołu interdyscyplinarnego. Skarżący podniósł również, że ustęp 3 Rozdziału II załącznika do uchwały stanowi dokładne powtórzenie art. 9c ust. 3 ustawy. Odnosząc się zaś do ustępu 4 Rozdziału II Prokurator wskazał, że zawarte w nim rozstrzygnięcie wykracza poza upoważnienie ustawowe. Zawarte w ustępie 5 Rozdziału II sformułowanie "przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego zostaje wybrany na pierwszym posiedzeniu zespołu, spośród członków zespołu" stanowi w ocenie strony skarżącej nieuprawnione powtórzenie i uszczegółowienie treści art. 9a ust. 6 ustawy. Jeśli chodzi o ustęp 1 Rozdziału III, to - jak wskazał Prokurator- jest to powtórzenie art. 9 a ust. 7 ustawy (z pominięciem słowa "jednak" i uszczegółowieniem ustawowego określenia "zespół interdyscyplinarny"). Ustęp 2 Rozdział III stanowi natomiast nieuprawnione przekształcenie art. 9a ust. 9 ustawy. Nadto, w ocenie Prokuratora, materia zawarta w ustępie 7 Rozdziału III wykracza poza upoważnienie ustawowe i pozostaje w sprzeczności z uregulowaniem zawartym w art. 9c ust. 1 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania uchwały. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Inowrocław wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., wskazując, że uznaje skargę za słuszną oraz, że kwestionowany akt został uchylony, a w jego miejsce podjęto nową uchwałę. Na rozprawie Prokurator rozszerzył zarzuty zawarte w skardze, wskazując, że zaskarża przepis zawarty w Rozdz. I ust. 1 z powodu użycia pojęcia: "między innymi", podczas gdy ustawa formułuje w tym zakresie działania wskazując: "w szczególności". Ponadto zakwestionował zapis w Rozdz. II ust. 7 tiret 2 i 3 dotyczący przesłanek odwołania oraz zapis w Rozdz. III ust. 3, a ponadto zapis zawarty w Rozdz. III ust. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej "u.s.g.") stanowi, że nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Przedmiotem zaskarżenia jest akt prawa miejscowego – uchwała Rady Gminy Inowrocław z 30 czerwca 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, podjęta na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 i 4, art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. Nr 180 poz. 1493 z późn.zm., dalej "u.p.p.r."). Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem odwołanie się do przepisów u.s.g., w której przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy uznać, że zaskarżona uchwała istotne narusza prawo w zaskarżonej części, co w sprawie jest bezsporne. Zgodnie z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 dalej jako rozporządzenie) do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI. Zawarty zaś w dziale VI § 137 stanowi, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się zatem trafnie, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie lub rozporządzeniu. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora zgodzić się należy, że w zakwestionowanych przez niego przepisach załącznika do uchwały zastosowano liczne powtórzenia i modyfikacje regulacji ustawowych. W części poprzedzającej Rozdział I załącznika do uchwały wskazano ustawy, które stanowią podstawą prawną działania zespołu interdyscyplinarnego, powtarzając w ten sposób w nieco zmodyfikowanej formie treści przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Również w Rozdziale I załącznika do uchwały powtórzono zapisy zawarte w przywołanej wyżej ustawie o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W ust. 1 tegoż Rozdziału, mówiącego o tym, że gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, m.in. organizując pracę zespołu interdyscyplinarnego, zmodyfikowano treść art. 6 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy, wymieniającego tworzenie zespołu interdyscyplinarnych jako jedno z zadań własnych gminy. W ust. 2 omawianego Rozdziału stanowiącym, że zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w Gminnym Programie Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz w ramach realizacji założeń Krajowego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, powtórzono niemal dosłownie treść przepisu art. 9 b ust. 1 cyt. ustawy. Natomiast ust. 3 omawianego Rozdziału, wskazujący na to, że zespół interdyscyplinarny powoływany jest przez Wójta, stanowi powtórzenie art. 9a ust. 2 cyt. ustawy. Trafnie także Prokurator zwrócił uwagę na liczne powtórzenia zapisów ustawowych pojawiające się w Rozdziale II załącznika do ustawy. Dotyczy to ust. 1 tegoż Rozdziału, opartego na treści przepisów art. 9a ust. 8 ustawy oraz art. 9a ust. 13 ustawy, a także ust. 2 tego Rozdziału, w którym powtórzono i uszczegółowiono zapisy art. 9a ust. 3-5 ustawy odnoszące się do składu zespołu interdyscyplinarnego. Również ust. 3 tegoż Rozdziału stanowi powtórzenie zapisów ustawowy – tj. art. 9 c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Jeśli zaś chodzi o ust. 4 Rozdziału II, to zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że przekroczone zostało upoważnienie ustawowe wskazujące w omawianym przepisie, że rygorem niezachowanie przez członka zespołu zasady poufałości danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole interdyscyplinarnym będzie jego odwołanie w trybie natychmiastowym. Ustawa nie określa bowiem wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani zasad, jakich powinien on przestrzegać, w szczególności zaś nie nakłada na członków zespołu obowiązku zachowania poufności. Zasadnie zakwestionowano również zapis ust. 5 omawianego Rozdziału załącznika dotyczący sposobu wybierania przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego, stanowiący powtórzenie i uszczegółowienie treści art. 9a ust. 6 ustawy. Sąd podziela również zarzuty Prokuratora, dotyczące przekroczenia upoważnienia ustawowego przy formułowaniu zapisów zawartych w ust. 7 Rozdziału II dotyczących przyczyn odwołania przewodniczącego zespołu interdyscyplinarnego. Należy bowiem mieć na uwadze, że rada gminy nie została upoważniona do określania przesłanek odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego, w tym przewodniczącego tego zespołu. Prokurator zakwestionował również większość przepisów zawartych w Rozdziale III załącznika do uchwały, słusznie zwracając uwagę na to, że ust. 1 tego Rozdziału określający częstość spotkań zespołu, stanowi powtórzenie art. 9a ust. 7 ustawy. Ustęp 2 omawianego Rozdziału, dotyczący obsługi organizacyjno-technicznej zespołu, odpowiada natomiast treści art. 9a ust. 9 ustawy. Zgodzić się należy również z zarzutami dotyczącymi treści przepisu ust. 3 omawianego Rozdziału, wskazującego na obowiązek przestrzegania przez członków zespołu zasady tajności informacji. Jak już bowiem wyżej wskazano, ustawa nie nakłada na członków zespołu takiego obowiązku. Z ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie wynika też, by udział w posiedzeniach zespołu był obowiązkowy, a taka regulacja znalazła się w ust. 5 Rozdziału III załącznika do kwestionowanej uchwały. Podzielić należy zarzuty Prokuratora dotyczące ust. 7 Rozdziału III, w którym w sposób nieuprawniony i sprzeczny z uregulowaniami zawartymi w art. 9c ust. 1 ustawy wskazano, że wszystkie działania interdyscyplinarne podejmowane będą w oparciu o procedurę Niebieskiej Karty, po uzyskaniu zgody osób zainteresowanych na przetwarzanie danych osobowych, mimo że w przywołanym przepisie ustawy przewidziano możliwość przetwarzania danych osobowych bez zgody i wiedzy osób, których te dane dotyczą. Powyżej wskazane uchybienia wynikające z treści załącznika do zaskarżonej uchwały mają charakter istotny i obejmują w zasadzie większość przepisów załącznika, co rzutuje na całą konstrukcję uchwały. Stwierdzenie nieważności jedynie zaskarżonych przepisów uchwały nie pozwoli bowiem na zastosowanie pozostałej , marginalnej części uchwały zgodnie z przepisami u.p.p.r. Powyższa konstatacja skutkuje koniecznością wyeliminowania całej uchwały z obrotu prawnego, o czym Sąd orzekł w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Na rozstrzygnięcie nie ma wpływu zawarta w treści odpowiedzi na skargę informacja o przyjęciu nowego aktu regulującego materię objętą zaskarżoną uchwałą. Uchylenie lub zmiana uchwały jednostki samorządu terytorialnego zaskarżonej w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie powoduje bezprzedmiotowości tego postępowania. Stwierdzenie nieważności uchwały powoduje przyjęcie, że nieważna uchwała nie wywoływała skutków prawnych od dnia jej podjęcia. Stwierdzenie nieważności akt wywołuje zatem skutki ex tunc – czyli wstecz, od daty uchwalenia uchwały nieważność której stwierdzono. Uchwała, której nieważność stwierdzona została wyrokiem sądu, jest w konsekwencji traktowana jako akt, który de facto nigdy nie został podjęty.