II SA/Bd 998/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi K. H. i B. H. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], Starosta I. na podstawie art. 61a ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa") w zw. z art. 136 ust. 3 i ust. 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o gospodarce nieruchomościami" lub "ugn") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej w dacie wywłaszczenia ww. działki nr [...] i [...] W uzasadnieniu postanowienia organ wskazując na datę złożenia przedmiotowego wniosku, stwierdził że skarżące nie dochowały ustawowego terminu do jego wniesienia, gdyż ostatecznym terminem na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej ponad 20 lat temu był [...] lipca 2020 r. W konsekwencji organ uznał, że w sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa odmowy wszczęcia postępowania przewidziana treścią art. 61a § 1 kpa z uwagi na złożenie wniosków po upływie przewidzianego ustawą terminu dochodzenie prawa zwrotu nieruchomości. W zażaleniu na ww. postanowienie skarżące wnosząc o jego uchylenie, zarzuciły organowi naruszenie art. 61 kpa poprzez jego zastosowanie, art. 137 ugn poprzez jego niezastosowanie, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 21 Konstytucji RP poprzez pogwałcenie zasady w nim opisanej oraz art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak szczegółowego i konkretnego wyjaśnienia motywów wydania postanowienia. Skarżące zarzuciły także nieprawidłowe zastosowanie art. 15 zzr tarczy antykryzysowej poprzez brak uwzględnienia okresów zawieszenia terminów, naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz pominięcie treści wyroku SK 26/14. W uzasadnieniu zażalenia skarżące wskazały, że w stosunku do działek objętych wnioskiem spełnione zostały obie przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia określone w art. 137 ust. 1 ugn. Zaznaczyły, że organ nie uwzględnił, iż wnioskodawczynie nabyły prawo do zawieszenia terminów na czas epidemii stosownie do art. 15 zzr tarczy antykryzysowej, który to stan epidemii nie został odwołany. Brak zastosowania tego przepisu w sposób prawidłowy doprowadził więc do sytuacji, w której odmówiono skarżącym wszczęcia postępowania. Podkreśliły, że nabyły one prawo do dochodzenia zwrotu nieruchomości bez ograniczenia czasowego, natomiast ustawa zmieniająca w tym zakresie ustawę o gospodarce nieruchomościami narusza zasadę niedziałania prawa wstecz. Wskazały na nielegalne "odwieszenie" uprzednio zawieszonego terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. Skarżące podniosły również, że organ nie wnikał w okoliczności złożenia wniosku w konkretnym terminie, tymczasem złożenie wniosku we wcześniejszym terminie nie było możliwe ze względu na stan zdrowia skarżących. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji przytaczając regulacje materialno-prawne zamieszczone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, ze szczególnym uwzględnieniem postanowień art. 136 ust. 7 ugn w związku z zapisami ustawy z 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2019 r. poz. 801, dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r." lub "ustawa zmieniająca"), a także regulacje związane z epidemią COVID-19, w tym art. 15 zzr tarczy antykryzysowej, stwierdził że termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upływał w dniu [...] lipca 2020 r., natomiast skarżące złożyły przedmiotowy wniosek o zwrot nieruchomości w dniu [...] listopada 2020 r. (data wpływu wniosku do organu), co oznacza że skarżące nie dochowały tego terminu w sprawie. Jednocześnie organ wyjaśnił, że ustawowy termin do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej przed 20 laty (tj. 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia [...] kwietnia 2019 r.) został przedłużony o 60 dni w związku z zawieszeniem biegu tego terminu na postawie art. 15 zzr tarczy antykryzysowej, i dlatego upływał on w dniu [...] lipca 2020 r. Złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uchybieniem ustawowego terminu, stanowi zdaniem organu oczywistą przesłankę do odmowy wszczęcia postępowania. Wojewoda podkreślił ponadto, że organ I instancji nie wydał rozstrzygnięcie merytorycznego, lecz formalne, którym odmówił wszczęcia postępowania, co oznacza tym samym, że nie można mu postawić skutecznie zarzutu naruszenia art. 137 ugn i przepisów postępowania wskazanych w zażaleniu. W skardze na powyższe postanowienie Wojewody Kujawsko-Pomorskiego, skarżące powtórzyły zarzuty i argumentację zawarte w zażaleniu na postanowienie organu I instancji, domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie postanowień. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie sądu istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do ustalenia czy uprawnienie strony skarżącej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – zgodnie z przepisem art. 136 ust. 7 ugn wygasło, a tym samym czy wystąpiła w sprawie podstawa do odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego. Przedmiot kontroli Sądu stanowi bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, wydane w oparciu o art. 61a § 1 ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735). Rozstrzygnięcie to ma charakter procesowy, co oznacza, że w sprawie nie doszło do merytorycznej oceny złożonego przez skarżące wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W konsekwencji pozbawione racji są zarzuty skargi dotyczące kwestii spełnienia przesłanek materialnoprawnych zwrotu nieruchomości określonych w art. 137 ugn, skoro organy przepisu tego nie stosowały. Dalej wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 61 a § 1 kpa gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ramach przytoczonej regulacji ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa (patrz wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1948/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zgodnie z art. 136 ust. 3 ugn poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Kwestię wygaśnięcia uprawnień dotyczących zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 ugn reguluje obowiązujący od dnia 14 maja 2019 r. przepis art. 136 ust. 7 ugn, dodany przez art. 1 pkt 1 lit. f ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801, dalej powoływanej też jako "ustawa zmieniająca" lub "ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r.). Stanowi on, że uprawnienie do zwrotu, o którym mowa w ust. 3, wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3. W takim przypadku właściwy organ nie ma obowiązku zawiadamiania oraz informowania, o którym mowa w ust. 2. Zasadą zatem jest, że jeżeli w ciągu 20 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nastąpi sytuacja, gdy w świetle art. 137 ugn, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to osoby uprawnione mogą złożyć wniosek o zwrot niezależnie od tego, czy organ podjął czynności, o których mowa w art. 136 ust. 2 ugn. Jednocześnie wskazać należy na art. 2 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej z dnia 4 kwietnia 2019 r., który stanowi że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ugn, upłynął przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej albo gdy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. Ustawa zmieniająca weszła w życie w dniu 14 maja 2019 r. W związku z tym termin do składania wniosków o zwrot nieruchomości w sytuacjach wskazanych w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, upływał z dniem 14 maja 2020 r. Jednakże zmianę w tym zakresie przyniosła pandemia i przyjęte w związku z nią regulacje prawne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 15 zzr ust.1 wprowadzonym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 568) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów – między innymi przedawnienia nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U z 2020 r. poz. 875) uchylony został art. 15 zzr. Zgodnie z art. 68 ust. 2 w zw. z art. 46 pkt 20 wyżej powołanej ustawy terminy, o których mowa w art. 15 zzr ust.1 biegną dalej po upływie 7 dni od wejścia w życie ustawy. Ustawa z 14 maja 2020 r. weszła wżycie w dniu 16 maja 2020 r., a zatem od 24 maja 2020 r. zaczęły biec dalej zawieszone terminy przewidziane przepisami prawa administracyjnego. Okres zawieszenia biegu terminów trwał więc od 14 marca do 23 maja 2020 r. Uwzględniając więc wskazane terminy zawieszenia biegu przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów oraz okoliczność, iż termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości upływałby z dniem 14 maja 2020 r., to stwierdzić należy, że zawieszenie dla skarżących biegu terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, rozpoczętego w dniu 14 maja 2019 r. i trwającego 12 miesięcy, objęło 60 dni okresu od 14 marca do 14 maja 2020 r. W tym okresie nastąpiła bowiem przerwa w biegu terminu przedawnienia do składania wniosków o zwrot nieruchomości. Doliczając 60 dni od dnia 24 maja 2020 r. to wynika, iż termin roczny którego bieg się rozpoczął 14 maja 2019 r., zakończył się 22 lipca 2020 r. Zatem upływ terminu do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nastąpił w dniu 22 lipca 2020 r. Skoro więc działki objęte przedmiotowym wnioskiem z dnia [...] października 2020 r. zostały nabyta przez Skarb Państwa w 1971 r. i w 1976 r. (na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] września 1971 r. nr [...] i umowy notarialnej z dnia [...] października 1976 r.), to tym samym upływ 20 letniego termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn nastąpił jeszcze przed dniem wejścia w życie ustawy z 4 kwietnia 2019 r. W konsekwencji więc zaktualizowała się dyspozycja art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 4 kwietnia 2019 r., zgodnie z którą wniosek z art. 136 ust. 3 ugn mógł zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, który według pierwotnej regulacji upłynąć miał w dniu 14 maja 2020 r., a w związku ze szczególnymi, spowodowanymi pandemią COVID-19, rozwiązaniami przyjętym przez ustawodawcę, ostatecznie upłynął w dniu 22 lipca 2020 r. Tym samym nie budzi wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2020 r. (nadany w placówce pocztowej [...] listopada 2020 r., wpływ do organu [...] listopada 2020 r.) został złożony już po upływie tego terminu. Zaakcentować jednocześnie należy, że termin na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości posiada materialnoprawny charakter i jako taki nie podlega przywróceniu. W tym stanie rzeczy wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (przedawnienie materialnoprawne) stanowi inną uzasadnioną przyczynę, o której mowa w art. 61a § 1 kpa, uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego. Roszczenie bowiem wygasło, co przesądza o bezprzedmiotowości i niecelowości wszczynania postępowania w takiej sytuacji. Organy prawidłowo więc odwołały się do postanowień art. 61a kpa, ponieważ w sprawie tej wystąpiła przesłanka przedmiotowa, uniemożliwiająca uruchomienie stosownego postępowania administracyjnego. Warto w tym miejscu zauważyć, że w orzecznictwie sądowym dominuje takie właśnie stanowisko (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 994/21; WSA w Krakowie z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 936/21– dostępne jw.). Wobec tego Sąd uznał rozstrzygnięcia orzekających organów za prawidłowe i nieuzasadniające uwzględnienia wniesionej skargi. Nie mogły więc odnieść skutku wskazywane przez skarżące okoliczności dotyczące przyczyn dla których nie zdołały one złożyć wniosku z zachowaniem wskazanego powyżej materialno-prawnego i nieprzywracalnego terminu oraz zarzuty nieuwzględnienia i niezweryfikowania tych okoliczności (przyczyn) przez organy. Również przywoływany przez skarżące wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 nie mógł wpłynąć na ocenę legalności rozstrzygnięć organów, gdyż nie odnosi się on do okoliczności stanowiących istotę niniejszej sprawy, a dotyczących niedochowania terminu przewidzianego w art. 136 ust. 7 ugn. Wbrew stanowisku skarżących organy prawidłowo uwzględniły i zastosowały okres zawieszenia biegu terminu na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości, wynikający z omówionych powyżej regulacji wprowadzonych w związku z pandemią COVID-19. Sąd nie podzielił także stanowiska skarżących o niekonstytucyjności regulacji art. 1 pkt 1 lit. f ustawy zmieniającej z dnia 4 kwietnia 2019 r., wprowadzającej termin na dochodzenia uprawnienie do zwrotu nieruchomości, uznając uprawnienie ustawodawcy w tym zakresie i zauważając, że ustawodawca zabezpieczył przy tym sytuację osób uprawnionych do dochodzenia zwrotu nieruchomości wywłaszczonych przed ponad 20 laty od wejściem w życie ustawy zmieniającej, przewidując możliwość złożenia przez te podmioty wniosku o zwrot nieruchomości w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej. Takie rozwiązanie nie pozwala – wbrew twierdzeniom strony skarżący – na kwalifikację przedmiotowych zapisów jako pozbawiających skarżące uprawnienia z mocą wsteczną. Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd uznał, że skarga jest niezasadna, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę i na podstawie art. 151 ppsa oddalił wniesioną w sprawie skargę. Na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, gdyż przedmiotem skargi jest postanowienie.