II SAB/Bd 103/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie do załatwienia punktu 3 wniosku P. W. z dnia [...] września 2019 roku w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie na rzecz strony skarżącej kwotę [...](sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z [...] września 2019 r. Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie zwróciła się do Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. Czy w MOPS w B. przyjęto roczny plan kontroli pracowników, a jeżeli tak, to skarżąca wniosła o udostępnienie kserokopii ww. dokumentu urzędowego. 2. Ile przeprowadzono kontroli pracy pracowników zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach pracy w okresie poszczególnych miesięcy od września 2018 r. do sierpnia 2019 r. w zakresie kontroli zapowiedzianych, kontroli doraźnych oraz kontroli zakresowych. Skarżąca wniosła o podanie danych liczbowych w poszczególnych miesiącach ww. okresu, na poszczególnych i wszystkich stanowiskach pracy oraz w podziale na wskazany zakres kontroli. 3. W przypadku ilu pracowników w podanych okresie pracodawca zastosował wobec pracownika karę porządkową upomnienia lub nagany oraz jakich stanowisk i w jakim miesiącu dotyczyła zastosowana kara. Pismem z dnia [...] października 2019 r. Dyrektor MOPS w B. poinformował skarżącą, że placówka nie posiada rocznego planu kontroli pracowników, oraz że nie przeprowadzano kontroli systemowych: zapowiedzianych, doraźnych i okresowych. W odniesieniu do punktu trzeciego wniosku organ wskazał, że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśnił, że ww. informacje należą do sfery stosunków pracodawca-pracownik i podlegają ustawie z dnia 26 czerwca 1976 r. Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1040 – dalej "Kodeks pracy"). Organ stwierdził, że ukaranie pracownika karą porządkową jest indywidualną sprawę ze stosunku pracy uregulowaną ww. ustawą i stanowi indywidualne zadecydowanie przez pracodawcę o ukaraniu pracownika. Wskazał, że ukarane osoby nie są osobami publicznymi. Polska Federacja Związkowa Pracowników Socjalnych i Pomocy Społecznej w Warszawie (dalej "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy bezczynność Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w zakresie udostępnienia informacji określonej w punkcie trzecim wniosku z [...] września 2019r. Wniosła o stwierdzenie bezczynności, zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wywiodła, że wnioskowana informacja dotyczy sfer i faktów związanych z działalnością władzy publicznej i jako taka stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie i zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania. Podniósł, że informacje, o których mowa w punkcie trzecim wniosku nie odnoszą się do wykonywania zadań publicznych, zaś stosowanie kar porządkowych, upomnień lub nagan regulowane jest przez przepisy kodeksu pracy i nie ma związku ze sprawą publiczną. Organ stwierdził ponadto, że udostępnienie informacji w spornym zakresie stanowiłoby naruszenie dobra osobistego pracownika – prywatności. Zakwestionował, jakoby znajdywał się w stanie bezczynności, albowiem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie strona skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 – dalej "u.d.i.p."), która reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. W sprawie nie budzi wątpliwości zakres podmiotowy zastosowania u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. W świetle powyższego bezspornie Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, kieruje bowiem – w imieniu Burmistrza [...] - miejską jednostką organizacyjną wykonującą zadania z związane z dystrybucją środków publicznych przeznaczonych na pomoc społeczną. Oceniając aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że pojęcie informacji publicznej określone jest w art. 1 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Katalog rodzajów informacji publicznej, został przykładowo wymieniony w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Z analizy wskazanych przepisów wynika ogólny wniosek, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie skoncentrował się właśnie na kwalifikacji informacji określonej w punkcie trzecim wniosku skarżącej, odnoszącej się do kwestii kar porządkowych upomnienia lub nagany zastosowanych wobec pracowników MOPS w B. , jako informacji podlegającej udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Wniosek w zakresie punktu pierwszego i drugiego został przez organ rozpoznany. Z przepisów art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 oraz o danych publicznych, w tym o dokumentach urzędowych, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego oraz innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności, w tym do treści dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i inne podmioty realizujące zadania publiczne, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie od tego, do jakiego podmiotu są kierowane i jakiej sprawy dotyczą. W świetle powyższego należy uznać zdaniem Sądu, że żądana w rozpatrywanej sprawie informacja o karach dyscyplinarnych nałożonych przez Dyrektora MOPS w B. : liczbie pracowników, wobec których karę taką zastosowano, stanowisk przez nich obejmowanych oraz miesiącach, w których kary zastosowano, stanowi informację publiczną. Sporna informacja jest bowiem z jednej strony informacją o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej oraz instytucji przez niego kierowanej (ośrodek pomocy społecznej), a z drugiej dotyczy ona danych publicznych w postaci wytworzonych przez ten organ aktów (zgodnie z art. 110 Kodeksu pracy kara porządkowa nakładana jest w formie pisemnej) odnoszących się do osób pełniących funkcję publiczną, bądź co najmniej mających związek z jej pełnieniem. Nie zasługuje zatem na uwzględnienie stanowisko organu, według którego informacja o karach porządkowych, jako narzędziu pracodawcy mającym na celu zdyscyplinowanie pracowników, nie odnosi się do sfery władzy publicznej, stanowiąc kategorię objętą stosunkiem pracy regulowaną Kodeksem pracy wyłączoną zakresowo z uregulowań ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie warunkują możliwości uznania za informację publiczną informacji, których źródłem nie jest stosunek pracy zawiązany w oparciu o przepisy prawa pracy. Przeciwnie, powołany art. 6 ust. 1 u.d.i.p. nakazuje szeroko rozumieć kategorię informacji publicznej. Stosowanie przez organ wykonujący władzę publiczną kar porządkowych wobec swoich pracowników świadczy o sposobie wykonywania tej władzy i nie ma tu znaczenia, że podstawą tych kar są przepisy Kodeksu pracy. Mając na uwadze, że organ powołał się na okoliczność ochrony dóbr osobistych (prywatności) pracowników ukaranych karą porządkową, wskazać należy, że o ile art. 5 u.d.i.p. przewiduje ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to jego zastosowanie obliguje jednak organ do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, albowiem załatwienie wniosku w formie pisma informacyjnego dotyczy jedynie sytuacji, w których wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej. Jeżeli żądaną informację publiczną organ uzna za korzystającą z ochrony przewidzianej w którymś z ustępów art. 5 u.d.i.p., to na podmiocie obowiązanym ciąży obowiązek ustalenia i wykazania, że żądane informacje objęte są tym wyłączeniem i w tej sytuacji winien on wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej mając za podstawę treść art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź też dokonać anonimizacji danych niepodlegających udostępnieniu. W niniejszej sprawie organ nie wykazał, że informacja określona w punkcie trzecim wniosku korzysta z ochrony przewidzianej w art. 5 u.d.i.p., błędnie uznając, że informacja ta co do zasady nie stanowi informacji publicznej. Nadto nie wydał w tym zakresie decyzji odmownej, negatywnie załatwiając wniosek w spornej części w formie pisma informacyjnego. Zauważyć należy, że skarżąca nie wnioskowała o udostępnienie danych w postaci imion i nazwisk osób ukaranych karą porządkową, a jedynie o wykaz stanowisk, których piastunowie taką karę otrzymali, tracą zatem na znaczeniu argumenty organu podniesione w kontekście ochrony prywatności pracowników organu. Organ błędnie również przyjął, że okoliczność, iż pracownicy ci nie są osobami publicznymi, automatycznie niweczy zasadność wniosku w spornym zakresie. Przepisy u.d.i.p. nie zawężają bowiem informacji publicznej jako informacji odnoszącej się tylko do osób publicznych – informacja publiczna to również informacja o podmiotach wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej lub mających związek z wykonywaniem tej władzy (jak wyjaśniono wcześniej). Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nie można jednak, z zastrzeżeniem ust. 1, 2 i 2a, ograniczać dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych w postępowaniu przed organami państwa, w szczególności w postępowaniu administracyjnym, karnym lub cywilnym, ze względu na ochronę interesu strony, jeżeli postępowanie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne albo osób pełniących funkcje publiczne - w zakresie tych zadań lub funkcji (ust. 3). Wobec powyższego, nie można również na tych samych zasad odmówić dostępu do informacji o sprawach związanych ze stosowaniem przez organ władzy kar porządkowych wobec podległych pracowników w szczególności za czynności związane z wykonywaniem władzy publicznej przez organ, jeżeli postępowanie takie dotyczy władz publicznych lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Z pewnością zatem lakoniczna odpowiedź organu na pkt 3 wniosku nie wyczerpuje treści żądania udostępnienia informacji publicznej. Niejednoznaczne jest również w tym aspekcie stwierdzenie, że ukarane osoby "nie są osobami publicznymi" i nie wyczerpuje to zakresu określonego w ww. przepisach W związku z tym, że organ nie udostępnił wnioskowanej informacji publicznej w terminie przewidzianym w art. 13 u.d.i.p., ani nie załatwił wniosku w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a stan ten trwa na dzień wyrokowania, sąd stwierdził, iż dopuścił się on i pozostaje w bezczynności wobec żądania zawartego w punkcie trzecim wniosku skarżącej z dnia [...] września 2019 r. W konsekwencji na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji o zobowiązaniu organu do rozpoznania wniosku w tym zakresie. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji, że stwierdzona bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, albowiem nie była ona wynikiem złej woli organu, przejawem lekceważenia lub ignorowania wniosku skarżącej (organ bez zbędnej zwłoki odpowiedział na ten wniosek), ale stanowiła skutek odmiennej oceny w zakresie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (100 zł) orzeczono w punkcie trzecim sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, uwzględniając powyższą ocenę prawną i wskazania, załatwi sprawę w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej.