II SAB/Bd 105/15

Dnia 15 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2016 roku sprawy ze skargi A. K. na bezczynność P.spółka z o.o. w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje P.spółka z o.o. w G. do rozpoznania punktu 1 wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie zgłoszonego wniosku, 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od P. spółka z o.o. w G. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 5. nakazuje ściągnąć od skarżącego na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) kwotę [...] ([...]) złotych tytułem należnego wpisu od skargi, 6. zwrócić od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B.) na rzecz P.z spółka z o.o. w G. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu. II SAB/Bd 105/15 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] 2014 r. A. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność spółka z o.o. (dalej jako: "strona przeciwna" lub "Spółka") w związku z nieudostępnieniem informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. W uzasadnieniu skargi wskazał, że jego wniosek dotyczył udzielenia informacji: 1. ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów, 2. czy są to osoby zatrudnione bezpośrednio w [...] czy w podmiocie zewnętrznym, jeśli jest to podmiot zewnętrzny to: - jaka jest jego nazwa i adres, - na jaki okres zawarto umowę na usługę kontroli biletów, - jakie są zasady wynagradzania za wykonanie tej usługi, Skarżący wnioskował również o przesłanie wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów. Następnie, w związku z brakiem reakcji Spółki pismem z dnia [...] 2013r. skarżący wezwał ją do udzielenia wnioskowanej w piśmie z dnia [...] 2012 r. informacji publicznej. W odpowiedzi na co strona przeciwna stwierdziła, że nie jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej (pismo z dnia [...] 2013 r.). Skarżący ponownie, bezskutecznie, zwrócił się do Spółki w dniu [...] 2014 r. z wezwaniem do udzielenia informacji publicznej. Skarżący podkreślił, że Spółka jest podmiotem wykonującym zadania publiczne i dysponującym publicznym majątkiem, a co za tym idzie zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Dodał, że wnioskowane dane stanowią informację publiczną, dotyczą bowiem dysponowania publicznym majątkiem oraz zabezpieczenia wpływów taryfowych. Dane te nie zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej organu, dlatego zgodnie z art. 10 cyt. ustawy powinny być udostępnione na wniosek. W odpowiedzi na skargę Spółka potwierdziła, że pozostawała w bezczynności, jednocześnie wskazując, że naprawiła to zaniechanie i udzieliła odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku skarżącego. Mianowicie udzielono informacji o podmiocie, który wykonywał przez okres od [...]2013 r. do [...].2013 r. kontrolę biletów, wskazując jednocześnie, że aktualnie kontrole te wykonują pracownicy Spółki. Przesłano także wzór karty kontrolera. Spółka wyjaśniła jednocześnie, że kontrolująca firma – [...] w S., która w okresie [...].2013 r. do [...].2013 r. wykonywała kontrolę biletów na zlecenie była wynagradzana w oparciu o stawkę [...] zł za każdą kontrolę. W piśmie z dnia [...] 2016 r., skarżący wskazał, że Spółka w piśmie z dnia [...] 2014 r., jak i w odpowiedzi na skargę udzieliła części informacji wnioskowanych przez skarżącego w piśmie z dnia [...] 2012 r. Pisma te nie zawierają jednak danych w zakresie liczby osób zatrudnionych w [...], jak również w okresie późniejszym bezpośrednio w spółka z o.o. , uprawnionych do kontroli biletów. Skarżącemu przesłano tylko wzór identyfikatora, jakim się posługiwali kontrolerzy [...], pomijając wzór identyfikatora stosowanego przez kontrolerów zatrudnionych bezpośrednio przez Spółkę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała częściowo na uwzględnienie. Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. tj. z 2015r., poz. 2058 ze zm). W świetle treści przepisu art. 2 ust 1 cyt. ustawy każdemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do dostępu do informacji publicznej. W przepisie art. 4 ustawy wskazano podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej. Wskazać w tym miejscu należy, że bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wyłącznie wtedy, gdy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (cyt. wyżej) terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym 2-miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji publicznej. Aby zatem dokonać oceny, czy skarga jest zasadna, należało w pierwszej kolejności zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przechodząc do oceny powyższych przesłanek należy zauważyć, że sprawy transportu zbiorowego stanowią zadania publiczne, odpowiednio zgodnie z: art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1515, ze zm.), art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445, ze zm.) i art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2015 r., poz. 1392, ze zm.). To, że dane zadanie wykonują inne podmioty aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym nie zmienia kwalifikacji tego zadania; pozostaje ono zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły według ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie), a za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I OSK 952/13). Stanowisko, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej potwierdza utrwalona już linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 17 października 2013 r., I OSK 952/13; wyrok z dnia z dnia 17 lipca 2013 r., I OSK 1390/13, a także wyrok z dnia 6 marca 2013 r., I OSK 2917/12). Kolejnym elementem stanu faktycznego podlegającym badaniu w niniejszej sprawie jest kwestia, czy żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej dają podstawę do przyjęcia, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. m.in. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06). Ocenie Sądu podlega, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, ażeby nie narazić się na zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który przewiduje pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej m.in. ze względu n a prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W ocenie Sądu żądane przez skarżącego dane stanowią informację publiczną. Co do zasady, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach, dotyczą publicznej sfery działania podmiotu. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów oraz pozostałych wnioskowanych wiadomości. Z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, ma obowiązek podjąć określone w tej ustawie czynności - w terminie wskazanym w art. 13 omawianej ustawy tj. bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jak wynika z akt sprawy Spółka w piśmie z dnia [...].2014 r. i z dnia [...] 2015r. udzieliła skarżącemu informacji publicznej w zakresie odpowiedzi na pytanie nr 2 zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej tj. czy kontrolerzy zatrudniani są bezpośrednio w spółka z o.o. czy w podmiocie zewnętrznym, jeśli jest to podmiot zewnętrzny to - jaka jest jego nazwa i adres, na jaki okres zawarto umowę na usługę kontroli biletów, jakie są zasady wynagradzania za wykonanie tej usługi. Przesłała też żądany w punkcie 3 wniosku wzór identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów przez podmiot zewnętrzny. Następnie na rozprawie w dniu 15 marca 2016 r. Spółka przedłożyła wzór identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów przez pracowników Spółki. W świetle powyższego Spółka pozostaje nadal w bezczynności w zakresie odpowiedzi na pytanie nr 1 zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] 2012 r. tj. ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów. Mając to na uwadze Sąd w oparciu o dyspozycję art. 149 §1 pkt 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] 2012r. w zakresie jego pkt 1. Należy stwierdzić, że w pozostałym zakresie Spółka nie pozostaje już w bezczynność. Pomimo zatem, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, bezprzedmiotowe stało się zobowiązywanie go do załatwienia wniosku w zakresie pkt 2 i 3, albowiem przedmiot postępowania sądowego - jakim była bezczynność strony przeciwnej w tym zakresie - przestał istnieć w dacie orzekania. Badając przedmiotową skargę Sąd miał także na względzie, że art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy nie miały charakteru rażącego. Oceniając bezczynność organu Sąd wziął pod uwagę to, że w rozpoznawanej sprawie Spółka, od dnia złożenia wniosku przez skarżącego w dniu [...] 2012, dopiero w dniu [...] 2014 r. udzieliła mu częściowej odpowiedzi. Należy podkreślić, iż nawet grzywna nałożona na Spółkę za nieprzekazanie skargi A. K. do Sądu nie przyniosła oczekiwanego skutku (sygn. akt sprawy II SO/Bd 2/15). Dopiero ponowne ukaranie Spółki grzywną zadziałało dyscyplinująco i w części przerwała ona trwającą niemal dwa lata bezczynność. W tym okresie Spółka nie udostępniła żądanej informacji, nie wydał też decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Ograniczyła się jedynie do pisemnej informacji z dnia [...].2013 r., że nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Należy mieć też na uwadze, że Spółka udzieliła tylko części żądanych informacji, co jest dodatkową okolicznością obciążającą, mając na uwadze stosunkowo prostą treść wniosku. Uznając, że Spółka była w sposób oczywisty zobowiązana do stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz że nie udzieliła informacji publicznej w żądanym zakresie, a w części w której udzieliła informacji publicznej znacznie przekroczyła 14 dniowy termin zakreślony przez tę ustawę, należy zakwalifikować tę bezczynność jako rażącą. Mając powyższe na uwadze Sąd, uznając, że Spółka pozostaje w bezczynności w zakresie załatwienia kwestii określonych w pkt 1 wniosku skarżącego z dnia [...] 2012 r., na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie zgłoszonego wniosku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Natomiast stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszenie prawa oparto na art. 149 § 1a p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.