II SAB/Bd 109/14

Dnia 3 grudnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Leszek Tyliński sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 roku sprawy ze skargi E. D. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. do załatwienia wniosku E. D. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej E. D. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia [...] E. D. (skarżąca) reprezentowana przez radcę prawnego P. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. (PINB) polegającą na nie udzieleniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...], w którym domagała się udostępnienia treści jednej - dowolnie wybranej – decyzji administracyjnej jaką organ wydał w lipcu 2014 r. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia mu odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zasądzenie kosztów postępowania oraz nie wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie wskazując, że wniosek skarżącej został sformułowany bardzo ogólnie, nie zawierał żadnych informacji ani jakichkolwiek przesłanek umożliwiających prawidłowe jego odczytanie i załatwienie zgodnie z oczekiwaniem wnioskodawczyni. W związku z powyższym, aby wyjaśnić wątpliwości, co do intencji wnioskodawczyni, pismem z dnia [...] r. PINB wezwał, skarżącą o przybliżenie jej zainteresowania podnoszonym w sprawie problemem. E. D. nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie, lecz wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B., co zdaniem organu potwierdza słuszność powziętych przez organ wątpliwości co do intencji wnioskodawczyni. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 732) - dalej "u.d.i.p." bezczynność organu polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d.i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) - przy założeniu, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy, może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadaniu organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno-technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa. gov.pl). W przedmiotowej sprawie, pismem wniesionym drogą elektroniczną w dniu [...] skarżąca wniosła o udostępnienie jej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. treści jednej - wybranej dowolnie - decyzji administracyjnej, jaką organ wydał w lipcu 2014 r. We wniosku skarżąca zastrzegła sobie prawo do dokonywania publicznej oceny legalności działalności inspektoratu nadzoru budowlanego we W. Rozważenia wymagało więc, czy żądana przez skarżącą dowolnie wybrana decyzja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W świetle powyższych regulacji informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Należy zatem uznać, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem bądź w jakikolwiek sposób dotyczący organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, a także te, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Charakteru informacji publicznej nie mają natomiast wnioski w sprawach indywidualnych, wnioski będące postulatem wszczęcia postępowania w innej sprawie, a także wnioski dotyczące przyszłych działań organów w sprawach indywidualnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SAB 105/02, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 175/06, oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2006 r; dostępne na stronie nsa.gov.pl). Wobec powyżej poczynionych rozważań uznać należy, że decyzje administracyjne bez wątpienia są wiadomością "wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne". Informacja o rozstrzygnięciach podejmowanych przez organy administracji publicznej w sprawach administracyjnych jest informacją o działalności tych organów. Prawo dostępu do informacji o sprawach rozstrzyganych przed organami państwa, w szczególności zaś w postępowaniu administracyjnym, potwierdza przepis art. 5 ust. 3 ustawy. Decyzje rozstrzygają sprawy administracyjne i jako akty administracyjne indywidualne stanowią dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 6 pkt 4 lit. a u.d.i.p. Reasumując przyjąć należy, iż treść decyzji stanowi nie tylko w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację o spawach publicznych, ale stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a), będąc rodzajem informacji dotyczącej treści i postaci dokumentów urzędowych, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych. Powyższe stanowisko prezentowane jest w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych, jak i doktrynie prawa (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Sz 43/10; dostępne na stronie nsa.gov.pl a także: Tomasz R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wydawnictwo "LexisNexis", wyd. 3, Warszawa 2006, str. 207). Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie poglądy te podziela. W kontrolowanej sprawie skarżąca wniosła o udostępnienie informacji publicznej w postaci dowolnie wybranej decyzji, którą organ wydał w lipcu 2014 r. Organ natomiast w celu rozwiania wątpliwości, co do intencji wnioskodawczyni zwrócił się do niej z prośbą "o przesłanie drogą pocztową Pani zainteresowania podnoszonym problemem". Skarżąca nie udzieliła odpowiedzi na powyższe zapytanie i nie doczekawszy się żadnej reakcji organu wywiodła skargę do Sądu. Stwierdzić należy, iż organ pozostawał w bezczynności w załatwieniu ww. wniosku skarżącej. Przede wszystkim dlatego, że wniosek skarżącej z dnia [...] był czytelny, prosty, nie budzący żadnych wątpliwości i całkowicie nieuzasadnione było zwracanie się przez organ do skarżącej o jakiekolwiek jego wyjaśnienie (trudno zresztą odgadnąć co oznacza i czemu służy zapytanie organu o "Pani zainteresowanie podnoszonym problem"). Po otrzymaniu wniosku skarżącej organ powinien od razu podjąć działanie zmierzając wprost do jego załatwienia w trybie u.d.i.p. mając na uwadze treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, a więc między innymi decyzja administracyjna. Ponieważ do dnia orzekania w tej sprawie przez Sąd, organ tego nie zrobił skargę należało uznać za zasadną. W takiej sytuacji zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Jednocześnie uwzględniając skargę na bezczynność Sąd stwierdza, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle przedstawionych wyżej okoliczności Sąd zobowiązał więc PlNB do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi wraz z prawomocnym wyrokiem. Stwierdzając bezczynność i zobowiązując organ do załatwienia wniosku, Sąd nie był władny do wskazania sposobu jego załatwienia. W niniejszym postępowaniu nie można bowiem nakazać organowi podjęcia czynności określonej treści lub wydania decyzji określając jej treść (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12; dostępny na stronie nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie dopatrzył się bowiem w działaniu organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też naruszeń prawa, poza nieprawidłową wykładnią przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej. Ze względów jak wyżej, w ocenie Sądu, nie zachodziła potrzeba wymierzenia organowi na mocy art. 149 § 2 p.p.s.a. grzywny. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 3 sentencji wyroku.