II SAB/Bd 111/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Joanna Brzezińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi AC na bezczynność Dyrektora Liceum Ogólnokształcącego (....) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. Zobowiązuje Dyrektora Liceum do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. Stwierdza, że Dyrektora Liceum ( ) dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. Zasądza od Dyrektora Liceum na rzecz (...) kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. A. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego im. [...] w I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając mu naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; dalej powoływanej jako "u.d.i.p.") poprzez nieudostępnienie informacji publicznej pomimo upływu terminu ustawowego. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że [...] listopada 2019 r. wystąpiła do Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w I. za pośrednictwem poczty elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej: czy szkoła prowadzi strony www i profile na portalach społecznościowych (1), jeśli tak, to jaki jest link dla stron i profili prowadzonych przez szkołę (2),jeśli tak, kto ma dostęp do każdego z tych profili oraz jaką pełni funkcję w szkole każda z tych osób (3), czy istnieje zarządzenie regulujące sposób udzielania dostępu i określające zakres upoważnień osób mających dostęp do ww. (4), jeśli tak, to jaka jest treść zarządzenia (5). W tym ostatnim przypadku skarżąca zwróciła się o udzielenie odpowiedzi poprzez udostępnienie skanu dokumentu. Skarżąca podniosła, że Dyrektor, jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie udzielił jej poprzez przekazanie żądanych informacji. Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze i nakazanie organowi rozpoznania wniosku skarżącej, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego w I. nie sformułowała stanowiska. Wyjaśnił jedynie, że zwłoka w udzieleniu odpowiedzi wynikała ze względów bezpieczeństwa i wątpliwości co do tożsamości osoby, która skierowała wniosek. Wskazał on bowiem, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej, który dotarł na skrzynkę mailową szkoły [...] listopada 2019 r., został podpisany przez niejakiego "[...]" i pierwotnie został potraktowany jako żart. Po otrzymaniu telefonu od osoby przedstawiającej się jako skarżąca Dyrektor Szkoły zadecydował, aby skarżąca zwróciła się ponownie z wnioskiem w formie oficjalnego pisma. Dyrektor zapewnił również, że jest gotów udzielić niezwłocznej odpowiedzi. W piśmie procesowym z [...] marca 2020 r. Dyrektor Szkoły potwierdził jednak, że dotychczas nie udzielono skarżącej odpowiedzi na jej wniosek z [...] listopada 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W sprawie ze skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej sąd administracyjny bada, czy żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego w ustawie do udostępnienia informacji publicznych, a także czy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy. Poza tym sąd administracyjny musi ocenić, jakie działania podjęto w celu załatwienia wniosku, czy zostały dokonane w wymaganej formie, a jeśli udzielono żądanej informacji, czy została ona udzielona w pełni, a więc, czy podmiot zobowiązany wywiązał się ze wszystkich obowiązków nałożonych ustawą (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 3109/12 – dostępny na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej "u.d.i.p"). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Jak wynika przy tym z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej, przy czym w myśl art. 2 ust. 2 u.d.i.p. od osoby wykonującego to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: (1) organy władzy publicznej; (2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; (3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; (4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że spełniony został w sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości sądu, że skarżąca była zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. podmiotem legitymowanym do złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Z kolei Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego w I., jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną wykonującą zadania publiczne z zakresu oświaty, funkcjonującą w oparciu o publiczne środki finansowe, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe – Dz. U. z 2019 r., poz. 1148). Zdaniem sądu także informacje, o których udzielenie zwróciła się skarżąca, stanowią informację publiczną. Wniosek dotyczył bowiem udzielenia informacji o zasadach funkcjonowania szkoły jako placówki oświatowej (w tym jej aktywności na profilach społecznościowych) – podmiotu wykonującego zadania publiczne, którego zasadniczym zadaniem jest działalność dydaktyczno-wychowawcza oraz realizacji powierzonych szkole zadań, w tym realizacji zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów (art. 14 ust. 1 pkt 5 Prawa oświatowego). Przesądzenie, że objęta wnioskiem z [...] listopada 2019 r. informacja stanowi informację publiczną oraz, że Dyrektor [...] Liceum Ogólnokształcącego w I. jest podmiotem obowiązanym do udostępnia informacji publicznej, oznacza że w sprawie podmiot ten zobowiązany był do odniesienia się do ww. wniosku w trybie przepisów u.d.i.p. W dalszej kolejności należy wyjaśnić, że jak wynika z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Jeżeli natomiast informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., ustawodawca wskazuje w art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Z powyższego wynika, że w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej, posiada żądaną informację oraz ma środki techniczne umożliwiające mu udostępnienie wnioskowanej informacji w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania. Jeżeli zatem organ nie zareaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ww. sposób przewidziany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, i wbrew tym przepisom ani nie udostępni w ustawowym terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku żądanej informacji, ani też nie wyda stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania, to tym samym zaistnieje sytuacja kwalifikowana jako bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Na tle poczynionych uwag, nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie organ uchybił ustawowemu terminowi do udostępnienia wnioskowanej przez skarżącej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął bowiem do organu drogą elektroniczną [...] listopada 2019 r., a jak wynika z przedstawionych przez Dyrektora wyjaśnień – do skarżącej drogą telefoniczną zwrócono się jedynie o ponowne przesłanie wniosku w formie "oficjalnego pisma". Dotychczas nie rozpoznano wniosku o dostęp do informacji publicznej mimo potwierdzenia tożsamości osoby składającej wniosek. Tym samym więc w sprawie wystąpił stan bezczynności. Stan ten wynika również z tej okoliczności, że mimo pojawienia się wątpliwości co do tożsamości osoby składającej wniosek, organ nie poczynił stosownych czynności celem ich wyjaśnienia (nie zwrócił się o wskazanie danych pozwalających na identyfikację skarżącej). Przed upływem terminu do udzielenia odpowiedzi nie powiadomił też skarżącej o przyczynach opóźnienia w rozpoznaniu wniosku. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku zobowiązał Dyrektora [...] Liceum Ogólnokształcącego w I. do załatwienia wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku. Na mocy art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził ponadto, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Oceniając tę kwestę Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji złożonego wniosku i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Brak jest bowiem podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącej dostępu do informacji publicznej. Posłużenie się przez skarżącą pseudonimem z całą pewnością mogło wzbudzić wątpliwości co do tożsamości podmiotu kierującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku na podstawie art. art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił natomiast od zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w części stanowiącej wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego (art. 205 § 2 p.p.s.a.) na zasadzie art. 206 p.p.s.a. Wskazać należy, że "uzasadnionym przypadkiem", o którym mowa w tym ostatnim przepisie może być sprawa sądowoadministracyjna, w której wystąpiły następujące okoliczności: niezwłoczne usunięcie stanu bezczynności przez organ, niewielki wkład pracy pełnomocnika wobec treści skargi i jej seryjności, inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę, brak skonkretyzowania umowy między stroną skarżącą a jej pełnomocnikiem, istnienie wątpliwości czy rzeczywistą intencją skargi jest doprowadzenie do usunięcia bezczynności organu, czy też uzyskanie zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego (vide: orzeczenia NSA z 25 stycznia 2019 r., I GZ 502/18; 4 września 2019 r., I GZ 261/19; 13 września 2016 r., akt I OZ 930/16; 14 lutego 2017 r., I OSK 2642/16; CBOSA). Przegląd bazy orzeczeń wskazuje, że przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi toczyło się i toczy wiele podobnych spraw wniesionych przez skarżącą, reprezentowaną przez tego samego pełnomocnika. Sporządzenie skargi o charakterze szablonowym, wielokrotnie wykorzystywanym przez tego samego pełnomocnika w tożsamych przedmiotowo sprawach, dotyczących ponadto nieskomplikowanego staniu faktycznego i prawnego, uprawniało sąd do zastosowania zwolnienia, o którym mowa w art. 206, skoro podmiotem obwiązanym kosztami jest szkoła, a nie stricte organ administracji publicznej.