II SAB/Bd 115/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...][...] na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku [...][...] z dnia [...] czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego [...][...] kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] czerwca 2021 r. za pośrednictwem poczty elektronicznej skarżący M. P. skierował do Wójta Gminy B. B. wniosek o udostępnienie informacji publicznej na temat obowiązków kierownika referatu organizacyjnego Urzędu Gminy B. B. wynikających z zakresu czynność na zajmowanym stanowisku. Odpowiadając na żądanie skarżącego Wójt [...] w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. poinformował go, że odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie obowiązków kierownika referatu organizacyjnego Urzędu Gminy B. B. została udzielona pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. M. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy B. B. w sprawie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r., domagając się zobowiązania organu do udostępnienia żądanej informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzenia że organ dopuścił się bezczynności, wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej - w maksymalnych wysokościach oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podkreślił, że pismo z dnia [...] czerwca 2021 r., na które powołał się organ, nie zawiera stosownej informacji publicznej i zostało wydane w innym, toczącym się postępowaniu. Podniósł również, że wnioskowana informacja stanowi informację o funkcjonowaniu Urzędu. Uzasadniając żądanie dotyczące wymierzenia organowi grzywny i przyznania od organu sumy pieniężnej, skarżący wskazał, że w sprawie doszło do zupełnego zignorowania przez organ skarżącego oraz obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. B. wniósł o jej oddalenie. Powołując się na tożsamość treści przedmiotowego wniosku i wcześniejszego wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., na który organ udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., organ wskazał, iż ponowne złożenie do organu przez skarżącego wniosku o tożsamej treści, stanowiło przyczynę poinformowania skarżącego, że odpowiedź na żądanie udostępnienia wnioskowanej informacji została już skarżącemu udzielona w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., w którym organ wskazał, że wniosek nie zawiera dostatecznie precyzyjnego określenia zakresu żądanych informacji, że organ nie jest uprawniony do wezwania skarżącego do uzupełnienia wniosku i, że w związku z tym brak jest podstaw do udostępnienia informacji czy wydania decyzji w sprawie czy też umorzenia postępowania. Organ podkreślił więc, że w przedmiotowej sprawie nie był w stanie określić przedmiotu wniosku, a przede wszystkim zakresu żądania. Z tego też powodu w sprawie ponownie nie mogła znaleźć zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, zdaniem organu, nie można uznać, że pozostaje on bezczynnym w sprawie, skoro skarżący został poinformowany o stanowisku zajętym przez organ, tożsamym z tym wyrażonym w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. Odnosząc się zaś do żądania nałożenia na organ grzywny oraz zasądzenia sumy pieniężnej na rzecz skarżącego, organ wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego, nie unikał celowo czy też złośliwie udostępnienia wnioskowanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Wójta Gminy B. B. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "u.d.i.p."). W przypadku wniesienia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej dodatkowo należy wskazać, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem art.13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie zaś z art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w myśl art. 16 ust. 1 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następuje w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto, organ może poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu. Jeżeli więc w ww. terminie organ nie zareaguje na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w ramach wskazanych wariantów odpowiedzi na wniosek (czynność materialno-techniczna udostępnienia wnioskowanej informacji, decyzja o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu postępowania, pisemne zawiadomienie wnioskodawcy) to wówczas na gruncie u.d.i.p. ma miejsce bezczynność organu. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. tylko informacja publiczna w rozumieniu tej ustawy podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacje o podmiotach zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o ich organizacji, kompetencjach oraz o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c i d u.d.i.p.). Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p. informację publiczną stanowi również informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym m.in. o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu informacja dotycząca obowiązków pracownika urzędu gminy zatrudnionego na kierowniczym stanowisku wynikających z zakresu czynność na zajmowanym stanowisku, stanowi informację publiczną w świetle przywołanych regulacji u.d.i.p. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że Wójt Gminy B. B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem organy władzy publicznej, a wójt jest organem wykonawczym gminy. Skoro więc Wójt Gminy B. B. jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądanie zawarte we wniosku skarżącego dotyczyło informacji publicznej związanej z organizacją, funkcjonowaniem i kompetencjami organu i osób sprawujących w nim funkcje, to tym samym organ winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., czego w sprawie nie uczynił. Przekazana przez Wójta Gminy pismem z dnia [...] lipca 2021 r. odpowiedź na wniosek skarżącego nie została bowiem udzielona w sposób zwalniający z zarzutu pozostawania w bezczynności. Organ w udzielonej odpowiedzi powołał się na wcześniej udzieloną skarżącemu pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. odpowiedź na wniosek skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r., zawierający w istocie – jak właściwie wskazał organ – tożsame żądanie odnośnie wnioskowanej informacji, co zawarte w przedmiotowym wniosku. Zauważyć jednak należy, że w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji, lecz wskazał, że żądanie skarżącego nie jest jasne i precyzyjne i, że związku z tym brak jest możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tak sformułowana odpowiedź nie stanowi prawidłowego odniesienia się do wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Stanowisko organu co do niejasności i nieprecyzyjności wniosku jest bowiem całkowicie niezrozumiałe. Nie może bowiem budzić jakichkolwiek wątpliwości, że celem skarżącego było uzyskanie informacji o zakresie obowiązków pracownika urzędu zatrudnionego na konkretnym, kierowniczym stanowisku i, że wnioskowana w tym zakresie informacja stanowi informację publiczną. W świetle powyższego, należy stwierdzić, że Wójt Gminy odnosząc się do wniosku skarżącego powinien był zgodnie z wymogami ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnić skarżącemu w drodze czynności materialno-technicznej wnioskowaną informację publiczną zgodnie z treścią złożonego wniosku, bądź wydać decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, co jednak może mieć miejsce tylko w sytuacji stwierdzenia wystąpienia okoliczności objętych treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić należy przy tym, że nie jest rolą sądu administracyjnego, w przypadku skargi na bezczynność w sprawie kontrolowanej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nakazanie adresatowi w jaki dokładnie sposób powinien załatwić skierowany do niego wniosek. To na organie ciąży obowiązek prawidłowego zakwalifikowania wniosku i rozpoznania go we właściwym trybie. Sąd, bada jedynie, czy zachowanie adresata wniosku może być uznane za jego załatwienie, co w sprawie nie może być – jak wykazano – stwierdzone. Skoro więc organ nie zareagował na wniosek skarżącego zgodnie z wymogami u.d.i.p., gdyż poprzez odwołanie się do pisma z dnia [...] czerwca 2021 r., stwierdził w sposób całkowicie nieuprawniony, że żądanie skarżącego nie jest jasne i precyzyjne i, że związku z tym brak jest możliwości zastosowania do wniosku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, to oznacza to, że organ pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego. Z powyższych względów stanowiących o dopuszczeniu się przez organ w sprawie bezczynności, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał Wójta Gminy B. B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2021 r. w terminie 14 dni od dani doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a ppsa – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Samo przekroczenie terminu załatwienia sprawy nie świadczy o rażącym charakterze opóźnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący, że dane naruszenie cechuje wyraźna sprzeczność z obowiązującym prawem, niezasługująca na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołująca dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Charakter rażący ma więc bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14 – dostępny jw.). W niniejszej sprawie nierozpatrzenie wniosku skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Organ udzielił odpowiedzi, aczkolwiek w sposób niezgodny z przepisami u.d.i.p. – co jednak nie jest zachowaniem godzącym w ład demokratycznego państwa prawa, ani nie wywołuje dotkliwych skutków dla samego skarżącego. Dlatego też Sąd nie zakwalifikował zaistniałej w sprawie bezczynności jako rażąco naruszającej prawo, w związku z czym w pkt 2 sentencji wyroku nie stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z tych względów również Sąd nie znalazł podstaw uzasadniających wymierzenie organowi grzywny czy przyznanie na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej (art. 149 § 2 p.p.s.a.) i w tym zakresie skarga na podstawie art. 151 p.p.s.a. została oddalona w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając w pkt 4 sentencji wyroku od organu na rzecz skarżącego koszty na które złożył się koszty sądowe obejmujące wpis od skargi (100 złotych), koszty zastępstwa procesowego przez pełnomocnika (480 złotych) oraz opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa (17 złotych).