II SAB/Bd 12/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 maja 2014 r. sprawy ze skargi S.K. na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] S. K. zwrócił się do Burmistrza N. o udostępnienie informacji publicznej – podanie rejestru wszystkich wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w N. i Jednostek Organizacyjnych oraz Przedsiębiorstwa Usług Miejskich w N. i Rady Miejskiej N. od [...] do [...]. Wskazał, by w wykazie podano cel wyjazdu, datę, rodzaj samochodu oraz miejsce docelowe. Dodatkowo zwrócił się o uzupełnienie informacji związanych z wnioskiem z dnia [...] o podanie celu wyjazdów od [...] do [...]. W odpowiedzi na powyższe Burmistrz N. pismem z dnia [...] przekazał wnioskodawcy rejestr wyjazdów służbowych za okres od [...] do [...]. Poinformował również, że opracowanie żądanych informacji zgodnie z wnioskiem z [...] i [...] będzie oznaczało ich przetworzenie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pk t 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. nr 112 poz. 1198 ze zm.), wobec czego wezwano wnioskodawcę do wykazania w terminie 14 dniu szczególnego znaczenia przetworzenia informacji dla interesu publicznego. Burmistrz pouczył wnioskodawcę, że każdy organ sam udostępnia swoje informacje, wobec czego winien on skierować do adresatów wniosek w części dotyczącej Przedsiębiorstwa Usług Miejskich i jednostek organizacyjnych. W piśmie z dnia [...] S. K. wyraził swoje zdziwienie uznaniem przez organ, iż podanie celu wyjazdu służbowego wymaga przetworzenia, bowiem zawsze na dokumencie delegacji wydawanej do wykonania podróży służbowej taka adnotacja widnieje. W jego opinii wpisywanie w miejscu cel wyjazdu pojęcia służbowy w ogóle nie ma sensu, bo to jest rzeczą oczywistą. Brak w przedstawionym mu wykazie dodatkowej informacji na temat celu podróży służbowej może przyczynić się do zatajenia i uniemożliwienia otrzymania tych danych. Według wnioskodawcy stanowi to pretekst do nie ujawnienia informacji publicznej, do której obywatel ma konstytucyjne prawo. Uważa, że żądanie podania celu wyjazdu ma znaczenie z punktu widzenia przeanalizowania zasadności i konieczności, a także efektów wyjazdów pracowników Urzędu Gminy. Wyjazdy te finansowane są z pieniędzy publicznych, a prześwietlanie celowości i uczciwości dysponowania nimi należy wręcz do obowiązków obywatela. Pismem z dnia [...] Burmistrz nowego poinformował S. K., że po ponownym przeanalizowaniu materiałów dotyczących wyjazdów służbowych okazało się, że niemożliwym jest określenie na podstawie dokumentów szczegółowego celu wyjazdów służbowych. Nie istnieje utrwalona informacja dotycząca szczegółowego celu wyjazdu, a więc nie ma takiej informacji publicznej. Przed wyjazdem pracownicy podają cel i miejsce wyjazdu i następnie po powrocie informują Burmistrza o tym, co załatwili. Z powodu braku pisemnego utrwalenia informacja o którą wnosił nie może być udostępniona. Nie ma dokumentów, na których jest zapisany szczegółowy cel wyjazdu służbowego. Wyjaśnił, że informacją publiczną jest taka informacja, która jest utrwalona na nośniku, a z powodu braku pisemnego utrwalenia żądanej informacji, nie może ona być udostępniona. Pismem z dnia [...] S. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Burmistrza N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wskazał, że w dniach [...] złożył wnioski o udostępnienia informacji publicznej. Odpowiedzi otrzymywał po ponad dwóch miesiącach od złożenia pierwszego wniosku. Burmistrz poinformował go, że nie ma dokumentów na których zapisany jest szczegółowy cel wyjazdu służbowego. Wcześniej został wezwany do wykazania szczegółowego znaczenia przetworzenia informacji publicznej dla interesu publicznego, uznano więc, że taka informacja istnieje i że jest ona informacją publiczną. W jego ocenie działanie Burmistrza ma na celu nie udzielenie informacji, które posiada lub które jego pracownicy mogą dostarczyć i przetworzyć. Wskazał, że z pisma Przewodniczącego Rady Miasta w N. z dnia [...] wynika, że Burmistrz z każdego spotkania z interesantami robi notatki służbowe. Bardzo dziwi go wpisywanie w drukach delegacji w miejscu cel wyjazdu – "służbowy", bowiem jaki mógłby być inny cel wyjazdu. Wyjazdów służbowych w zależności od stanowiska zapewne nie jest zbyt dużo, tym bardziej uzyskanie informacji na ten temat nie powinno sprawiać problemów, a działanie organu doprowadza do utraty zaufania obywatela w stosunku do władzy lokalnej. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem życia publicznego i kontroli opinii publicznej nad działalnością organów i władz. Powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej podniósł, że informacją taką jest każda informacja stanowiąca treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że obowiązujące przepisy nie zawierają obowiązku prowadzenia rejestru wyjazdów służbowych, ani tym bardziej nie określają zakresu danych, jakie powinien zawierać taki rejestr. Rejestr prowadzony w Urzędzie Gminy w N. jest dokumentem wewnętrznym, do którego stosuje się dostępne druki akcydensowe. [...] przesłano S. K. kopię istniejącego rejestru wyjazdów służbowych za okres od [...] do [...]. Wskazał, że udzielając odpowiedzi na wniosek wyjaśnił, że nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji dotyczących wyjazdów służbowych pracowników innych jednostek organizacyjnych i PUM w N. Pismem z dnia [...] poinformował wnioskodawcę, że okazało się niemożliwe podanie celu wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w N. i radnych Rady Miejskiej, ponieważ na drukach delegacji w miejscu cel wyjazdu służbowego zwyczajowo wpisywany jest zwrot "cel służbowy". Nie istnieje więc utrwalona informacja dotycząca szczegółowego celu wyjazdu służbowego, nie ma więc takiej informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechne i utrwalone jest stanowisko, że w świetle obowiązujących przepisów prawa możliwość wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona ani od wcześniejszego złożenia środka zaskarżania, ani też od wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc do dokonania czynności, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz w art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Stanowisko to uzasadniane jest okolicznością, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana też jako u.d.i.p.), regulująca – poza wyjątkiem z art. 16 - w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej, nie przewiduje środków zaskarżania bezczynności organu w zakresie udzielenia informacji publicznej (por. art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.), oraz okolicznością że wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, mający zastosowanie w przypadku gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżana, dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego (por. art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). W związku z tym, iż w przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia [...] w zakresie wskazania celu wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w N., Rady Miejskiej N., Jednostek Organizacyjnych oraz Przedsiębiorstwa Usług Miejskich sp. [...] w N. w okresie od [...] do [...], wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna) – przy założeniu że nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania określone w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź w przypadku gdy istnieją ku temu podstawy prawne przez odmowę udostępnienia, która przybiera formę decyzji administracyjnej. Odmówienie udostępnienia informacji, w świetle unormowań omawianej ustawy, może mieć zaś miejsce jedynie w sytuacji, gdy żądana informacja istnieje i faktycznie stanowi informację publiczną, ale nie może być udostępniona z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność (na skutek ograniczeń określonych w art. 5 u.d.i.p.), albo w przypadku informacji przetworzonej, ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Mając na względzie poczynione uwagi stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Wymaga przy tym podkreślenia, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie istnieje (nawet jako suma informacji prostych – w przypadku informacji przetworzonej), czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnienia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej i będącej w posiadania organu. Zatem w sytuacji braku informacji oraz w wypadku gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien jedynie o tym poinformować wnioskodawcę, w drodze pisma informującego, mającego postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni oraz uwalnia organ od zarzutu bezczynności (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Op 45/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Takie samo stanowisko, w sytuacji braku posiadania informacji przez organ, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r. o syng. akt I OSK 3109/12 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 marca 2014 r. o syng. akt VIII SAB/Wa 88/13 (wyroki dostępne na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wskazane Sądy stwierdziły, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy będące w posiadaniu takich informacji, że brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie i że organy w takiej sytuacji nie pozostają w bezczynności, gdy wypowiedzą się w tym zakresie i poinformują o tym podmiot wnioskujący o udzielenie informacji publicznej. W takim wypadku, jak podkreślono to w ww. wyroku z dnia 26 marca 2014 r., Sąd nie ma podstaw do kwestionowania prawdziwości wyjaśnienia organu o brak posiania żądanej informacji. W przedmiotowej sprawie niesporna była kwestia, że żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną i że Burmistrz N. jest podmiotem zobowiązanym według ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielania informacji, jeżeli ta stanowi informację publiczną. Istota sporu między stronami sprowadzała się de facto jedynie do okoliczności, czy organ pozostaje w bezczynności w sytuacji, gdy nie posiada żądnych przez skarżącego informacji. W świetle poczynionych powyżej uwag nie ma podstaw do uznania, iż w kontrolowanej sprawie organ pozostaje w bezczynności - we wskazanym powyżej rozumieniu - w udostępnieniu skarżącemu żądanej przez niego wnioskiem z dnia [...] informacji odnośnie celu wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w N., Rady Miejskiej N., Jednostek Organizacyjnych oraz Przedsiębiorstwa Usług Miejskich sp. [...] w N. w okresie od [...] do [...]. Z akt sprawy jednoznacznie bowiem wynika, że organ w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia [...], udzielonej pismem z dnia [...], udostępnił skarżącemu wykazy dotyczące wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w N. i Rady Miejskiej N. w objętym wnioskiem okresie zawierające dane pracownika udającego się na wyjazd służbowy, jego stanowisko służbowe, termin i miejsce wyjazdu służbowego, rodzaj środka transportu i cel wyjazdu służbowego. Jednocześnie organ poinformował skarżącemu, że każdy organ udostępnia we własnym zakresie posiadane informacje publiczne i że zatem wniosek w części dotyczącej Jednostek Organizacyjnych i Przedsiębiorstwa Usług Miejskich sp. [...] w N. należy kierować do tych podmiotów, a nie do Burmistrza N. W związku z tym, iż w zakresie celu wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w N. i Rady Miejskiej N., zawarta w udostępnionych skarżącemu wykazach informacja o służbowym charakterze celu tych wyjazdów nie satysfakcjonowała skarżącego i domagał się on uszczegółowienia jej, organ pismem z dnia [...] wyjaśnił skarżącemu, że nie posiada dokumentów, na których jest zapisany szczegółowy cel wyjazdu służbowego i że w związku z tym nie może w tym zakresie udzielić mu wnioskowanej informacji. W drukach delegacji, w miejscu cel wyjazdu służbowego wpisywany jest bowiem - jak wyjaśnił to organ – jedynie cel służbowy wyjazdu. Jak wynika z przedstawionych okoliczności, w niniejszej sprawie organ udzielił skarżącemu wszystkich posiadanych informacji o służbowych wyjazdach pracowników Urzędu Gminy w N. i Rady Miejskiej N. w objętym przedmiotowym wnioskiem okresie, udostępniając mu stosowne wykazy tych wyjazdów oraz poinformował pisemnie skarżącego, że nie posiada szczegółowej informacji odnośnie celu tych wjazdów, poza informacją o ich służbowym charakterze. Wskazał także na swoją niewłaściwość w części, w jakiej wniosek dotyczy wyjazdów służbowych pracowników Jednostek Organizacyjnych i Przedsiębiorstwa Usług Miejskich sp. [...] w N. Nie można więc przyjąć, jak chce tego skarżący, że w sprawie zaistniały warunki do stwierdzenia bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Skoro bowiem, jak wykazano to wcześniej, prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji będącej w posiadania organu, to tym samym, gdy organ nie ma żądanej informacji i poinformuje o tym wnioskodawcę, nie pozostaje w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, gdyż brak informacji uniemożliwia jej udostępnienie i wobec tego uwalnia organ od zarzutu bezczynności. Obiektywnej okoliczności nie posiadania danej informacji nie zmienia fakt wcześniejszego wezwania wnioskodawcy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, do wykazania szczegółowego znaczenia przetworzenia informacji publicznej w odnośnie celu wyjazdów służbowych pracowników organu - dla interesu publicznego. Co oczywiste, organ nie pozostaje też w bezczynności gdy jest organem niewłaściwym do udostępnienia informacji publicznej i poinformuje o tym wnioskodawcę. W tym stanie rzeczy zatem uznając, że Burmistrz N. nie pozostaje w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] w zakresie wskazania celu wyjazdów służbowych pracowników Urzędu Gminy w N. i Rady Miejskiej N. w okresie od [...] do [...], jako że organ udzielił skarżącemu informacji o służbowym charakterze celu tych wjazdów oraz poinformował go, że nie posiada dokumentów, w których wskazany byłby szczegółowych celów tych wyjazdów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.