II SAB/Bd 121/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2019 r. sprawy ze skargi R. K., G. J.-S., B. S. w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania przez [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] do wydania w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi rozstrzygnięcia kończącego postępowanie wszczęte z urzędu w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego na terenie nieruchomości przy ulicy [...] [...] w [...], 2. stwierdza, że [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie, 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierza [...] Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] grzywnę w kwocie [...] ([...]) złotych, 5. oddala skargę w pozostałym zakresie, 6. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 7. zawraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu części nienależnie uiszczonego wpisu. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga, sporządzona przez pełnomocnika reprezentującego skarżących: R. K., G. J. i B. S., na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, w przedmiocie wydania decyzji i nałożenia obowiązku na właściciela nieruchomości przy ul. [...] w T., dotyczącego podjęcia działań zmierzających do zabezpieczenia wspólnej ściany w związku z zagrożeniem pożarowym i negatywnymi zjawiskami atmosferycznymi, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. (dalej jako "PINB"), znak sprawy: [...], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Dnia [...] sierpnia 2017 r. do PINB wpłynął wniosek skarżących o przeprowadzenie kontroli w zakresie nadzoru budowlanego nieruchomości bliźniaczej położonej przy ul. [...], której właścicielem jest J. K.. W konsekwencji dnia [...] września 2017 r. organ I instancji – po uprzednim zawiadomieniu skarżących o przedłużeniu terminu rozpatrzenia ich wniosku w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy oraz wskazaniu dnia [...] października 2017 r. jako przewidywanego terminu jego rozpatrzenia – przeprowadził czynności kontrolne w części budynku objętej ww. wnioskiem i stwierdził jego nieodpowiedni stan techniczny (protokół [...]). Pismem z dnia [...] października 2017 r. znak: [...], organ zawiadomił strony (tj. skarżących oraz J. K.) o wszczęciu z urzędu, na podstawie art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a. postępowania administracyjnego w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...] w T.. Dnia [...] listopada 2017 r. do organu wpłynęło pismo, w którym skarżący, wskazali, że nie są współwłaścicielami nieruchomości położonej przy ul. [...], a obowiązki określone w art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako "p.b.") mogą być nałożone wyłącznie na podmioty wskazane w przepisach ww. ustawy, tj. na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wskazując również na nadchodzące mrozy, bardzo zły stan techniczny przedmiotowego budynku oraz brak jego zabezpieczenia, co umożliwia dostawanie się do środka m.in. bezdomnych oraz dzikich zwierząt, wnieśli o szybką interwencję, która doprowadzi do zabezpieczenia przedmiotowego budynku przez jego właściciela. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. (data wpływu [...] grudnia 2017 r.) radca prawny D. S., jako pełnomocnik R. K. i G. S., skierowała do PINB wniosek o niezwłoczne podjęcie działań w trybie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 69 p.b. i przeprowadzenie oględzin nieruchomości przy ul. [...] z udziałem wszystkich stron postępowania oraz przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia rzeczywistego stanu technicznego budynku. Jak wskazał organ, z dołączonego do pisma pełnomocnictwa nie wynikało jednak przez kogo zostało ono udzielone, w związku z czym PINB wezwał o jego uzupełnienie. Dnia [...] stycznia 2018 r. do PINB wpłynęło kolejne pismo pełnomocnika R. K. i G. S., w związku z którym organ ponownie wezwał do uzupełnienia pełnomocnictwa. Przy czym, jak wskazał, pismo z którego wynika, iż pełnomocnictwo udzielone zostało przez strony postępowania, wpłynęło dopiero dnia [...] lutego 2018 r. W dniu [...] lutego 2018 r. inspektorzy PINB dokonali ponownych oględzin przedmiotowego obiektu (protokół nr [...]), w obecności J. K., tj. właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...]. Jak wskazał organ I instancji, kontrolę przeprowadzono jednak jedynie w zakresie połowy budynku, w związku z brakiem możliwości wejścia na teren nieruchomości przy ul. [...], spowodowanym nieobecnością skarżących, którzy w uznaniu organu zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie przeprowadzenia oględzin. W związku z tym, pismem z dnia [...] marca 2018 r. PINB powiadomił strony o kolejnej kontroli utrzymania stanu technicznego przedmiotowej nieruchomości, wyznaczając ją na [...] marca 2018 r. Dnia [...] lutego 2018 r. skarżące R. K. oraz G. S. wniosły poprzez pełnomocnika skargę do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ("WINB") na działalność PINB, zarzucając mu rażące naruszenie prawa poprzez zachowanie narażające na niebezpieczeństwo mienie, zdrowie oraz ludzkie życie. Jak wskazały, organ I instancji od daty złożenia pierwszego wniosku w niniejszej sprawie, nie podjął żadnych przewidzianych przepisami prawa działań w kierunku zabezpieczenia budynku przy ul. [...]. Ponadto podniosły, iż pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego prowadzący sprawę - M. K. - zastraszał je zobowiązaniem ich do zabezpieczenia dachu budynku położonego przy ul. [...] [...] i uwolnieniem tym samym od ciężaru zabezpieczenia nieruchomości nieodpowiedzialnego właściciela budynku położonego przy ul. [...], pomimo, iż skarżące nie mają jakiegokolwiek prawa rzeczowego czy obligacyjnego do sąsiedniej nieruchomości. Wyjaśniły przy tym, iż nieruchomość budynkowa położona przy ul. [...] jest nieruchomością bliźniaczą, sąsiadującą z nieruchomościami skarżących, położonymi przy ul. [...] [...] Są to jednak nieruchomości odrębne, które mają oddzielne księgi wieczyste, a ich właścicielami są różne osoby. Wskazały również, że obowiązki, które mogą być określone na podstawie art. 66 p.b. mogą być nałożone wyłącznie na podmioty wskazane w regulacjach wskazanej ustawy, tj. właściciela (współwłaściciela) lub zarządcę obiektu budowlanego. Nadto skarżące podniosły również, iż organ pomijał podczas prowadzonego przez siebie postępowania prawidłowo ustanowionego w sprawie pełnomocnika procesowego. Jak wskazały, PINB zawiadomienie o przeprowadzanej kontroli przesłał bez zachowania terminu siedmiodniowego, bezpośrednio do G. i B. S. - czyli niepełnej stronie postępowania - czym niewątpliwie naruszył reguły procedury administracyjnej. Podkreśliły ponadto, iż z uwagi na zbliżające się mrozy oraz fakt, iż do przedmiotowego budynku dostają się w nocy niezidentyfikowane osoby oraz mając na względzie bardzo zły stan techniczny budynku, wnoszą o szybką interwencję, która doprowadzi do zabezpieczenia budynku przez jego właściciela, zobowiązanego w świetle przepisów p.b. do użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. oraz zapewnienia jego bezpiecznego użytkowania, w razie wystąpienia czynników zewnętrznych, oddziaływujących na obiekt. Z uwagi na powyższe, wskazały, iż zachowanie organu I instancji w sprawie rażąco narusza przepisy o terminach załatwiania spraw administracyjnych, zasadę szybkości postępowania oraz zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, jak również przepisy p.b i wniosły o wszczęcie stosownego postępowania oraz wyciągnięcie konsekwencji wobec pracownika prowadzącego rozpatrywaną sprawę sygn. akt [...], stosownie do art. 223 § 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu skargi WINB w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. wskazał, iż postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie PINB, zgodnie ze swoim pismem z dnia [...] września 2017 r. powinien zakończyć do dnia [...] października 2017 r., a z akt sprawy wynika, iż organ tego nie uczynił i nie zawiadomił stron o zwłoce – wobec czego niewątpliwie nosi ono znamiona przewlekłości. W związku z tym organ II instancji zobowiązał PINB do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania pisma. Dnia [...] kwietnia 2018 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ponownie przeprowadzili kontrolę stanu technicznego budynku zlokalizowanego przy ul. [...] [...] (protokół Nr [...]), podczas której właściciele nieruchomości nie okazali książki obiektu i dokumentacji wymaganej zgodnie z art. 62 p.b., w związku z czym, zgodnie z zapisami protokołu, zostali oni zobowiązani do dostarczenia ww. dokumentacji do siedziby PINB w terminie do [...] kwietnia 2018 r. Pismem z dnia [...] maja 2018 r. PINB wezwał właścicieli obiektu budowlanego przy ul. [...] [...] do dostarczenia dokumentów wymaganych na podstawie art. 62 oraz art. 64 ust. 1 p.b. W następstwie powyższego, pismem wniesionym dnia [...] czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżących wskazał, iż mając na uwadze treść art. 62 ust. 2 p.b., w rozpatrywanym stanie faktycznym obowiązek prowadzenia książki obiektu nie dotyczy żadnej ze stron niniejszego postępowania. W wyniku kolejnych oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego przeprowadzonych dnia [...] lipca 2018 r. (protokół nr [...]) ponownie zobowiązano właścicieli nieruchomości do dostarczenia odpowiedniej dokumentacji, tj. protokołów z przeglądów okresowych budynku, na podstawie art. 62 ust. 1 i 3 P.b., w terminie do [...] sierpnia 2018 r. W odpowiedzi na powyższe, dnia [...] sierpnia 2018 r. do organu I instancji wpłynęło pismo skarżących wraz z załączoną dokumentacją z kontroli stanu technicznego instalacji elektrycznych, piorunochronnych i gazowych. Dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący wnieśli do WINB ponaglenie na prowadzenie przedmiotowego postępowania przez PINB dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Jednocześnie wnieśli o wyznaczenie organowi I instancji terminu zakończenia sprawy i zobowiązanie go do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a także o stwierdzenie, iż przewlekłość prowadzonego postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zarzucili PINB bezzasadne uzależnienie nałożenia obowiązków na właściciela nieruchomości przy ul. [...] od wyniku toczącego się odrębnie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Wskazali również na nieuzasadnione wszczynanie dodatkowych kontroli przeciwko stronom oraz żądanie przedłożenia przez strony postępowania dokumentacji w oparciu o art. 63 ust. 1 p.b., podczas gdy obowiązek ten nie dotyczy właścicieli i zarządców budynków wybudowanych przed wprowadzeniem obecnie obowiązujących przepisów p.b. Ponadto, zdaniem skarżących, błędne jest przyjęcie przez organ, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym zachodzi współwłasność budynku przy ul. [...] [...] oraz prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego tegoż budynku, gdy w rzeczywistości przedmiotem postępowania znak sprawy: [...] jest stan techniczny budynku przy ul. [...] i jego oddziaływanie na ścianę graniczącą budynki. Podsumowując, skarżący wskazali, iż przewlekłość w niniejszej sprawie jest następstwem bezczynności oraz nadczynności organu, przejawiającej się w podejmowaniu zbędnych czynności procesowych, które nie zmierzają do wyjaśnienia istoty sprawy. Działania organu rażąco naruszają przepisy prawa i noszą znamiona stronniczości, gdyż organ legitymizuje bezprawne działania właściciela nieruchomości przy ul. [...], poprzez tolerowanie prowadzonej rozbiórki, rzekomego remontu, w sytuacji, gdy nie ma on ostatecznego pozwolenia na budowę. Po rozpatrzeniu powyższego ponaglenia, WINB postanowieniem z dnia [...] września 2018 r. uznał, iż PINB przewlekle prowadził przedmiotowe postępowanie i z uwagi na skomplikowany charakter sprawy wyznaczył mu dwumiesięczny termin załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazał, iż organ I instancji dopuścił się przewlekłości, ponieważ w stosunku do właścicieli nie wykonujących obowiązków wynikających z przepisów p.b., tj. przedłożenia odpowiednich dokumentów, nie zastosował konsekwencji karnych wynikających z przepisów art. 91 i 93 p.b. Ponadto WINB wskazał, iż PINB nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., nie zawiadamiał stron o przyczynach zwłoki, nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy oraz nie pouczał stron o prawie do wniesienia ponaglenia, stwierdzając jednocześnie, iż przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Dnia [...] grudnia 2018 r. przedstawiciele organu I instancji ponownie przeprowadzili kontrolę budynku przy ul. [...] [...] w zakresie przedmiotowej sprawy. Jak wynika z protokołu, w związku z nie przedłożeniem żadnych dokumentów, tj. przeglądów okresowych, na współwłaściciela budynku przy ul. [...] [...] dla budynku mieszkalnego p. J. K. nałożony został mandat karny na podstawie art. 93 pkt 8 p.b. Dnia [...] listopada 2018 r. skarżący wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy powołaną na wstępie skargę na przewlekłość prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie, podnosząc w niej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 12 k.p.a., polegającego na naruszeniu zasady szybkości postępowania poprzez podejmowanie przez organ czynności, które wbrew zasadzie wynikającej z art. 12 k.p.a. nie zmierzają do załatwienia sprawy w rozsądnym terminie oraz mają charakter czynności nieistotnych oraz pozornych dla merytorycznego załatwienia sprawy; 2. art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 6 pkt 2 lit. a) k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania sprawy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. oraz w dodatkowych terminach wyznaczonych przez organ wyższego stopnia w wyniku uwzględnienia skargi i ponaglenia (pismo [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., postanowienie [...], [...] z dnia [...] września 2018 r.); 3. art. 36 kpa w związku z art. 8 k.p.a. poprzez zaniechanie podejmowania działań określonych w art. 36 k.p.a. i nie zawiadamianie skarżących o przyczynach nie załatwienia sprawy w terminie oraz o nie wyznaczanie nowych terminów załatwienia sprawy, i tym samym naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa, - i wnosząc o: 1. zobowiązanie PINB do wydania decyzji administracyjnej w sprawie, w terminie 1 miesiąca od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiotowej sprawie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznanie od PINB na rzecz skarżących kwoty pieniężnej w wysokości 10.000 zł, 4. wymierzenie PINB grzywny, 5. zasądzenie od PINB kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżących według norm przepisanych z uwzględnieniem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W uzasadnieniu oprócz argumentów podniesionych w ponagleniu, podkreślili dodatkowo, że WINB zaprezentował błędne stanowisko, wskazując, że nakładanie kar na skarżących w związku z nie przedłożeniem książki obiektu przyczyni się do zakończenia sprawy, ponieważ zdaniem skarżących rozstrzygnięcie nie zależy od przedłożenia ww. dokumentów, które nie przyczynią się do wyjaśnienia istoty sprawy. W uznaniu skarżących organ I instancji dysponuje dostatecznym materiałem dowodowym, jednak z niewiadomych przyczyn nie wydaje stosownego rozstrzygnięcia. Ponadto wskazali, że skarżący nie przyczynili się do przewlekłości przedmiotowego postępowania, gdyż udostępnili nieruchomość oraz dostarczyli żądane dokumenty. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie i uznanie za bezzasadną. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wyjaśnił, iż zwłoka w rozstrzygnięciu sprawy nie wynika z opieszałości organu, a z przewlekania postępowania przez strony składające skargę. PINB wskazał ponadto, iż w przedmiotowej sprawie nie można mówić o zabudowie bliźniaczej, co przez cały tok postępowania podnosi pełnomocnik skarżących, gdyż poszczególne segmenty nie mają oddzielnych ścian i fundamentów czy rozłącznego dachu, co w konsekwencji wskazuje, że poszczególne jego części nie wyczerpują definicji budynku "wydzielonego z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych", a zatem postępowanie i wszelkie przeprowadzane w jego toku czynności w sprawie stwierdzenia stanu technicznego budynku, powinny odnosić się do przedmiotowego obiektu budowlanego jako całości, tj. zarówno do budynku zlokalizowanego na działce przy ul. [...], jak i [...] [...]. Organ podkreślił również, iż dopiero po ponad 2 miesiącach od wniesienia w toku postępowania pierwszego pisma sporządzonego przez pełnomocnika skarżących, organ otrzymał pismo, z którego wynikało, iż pełnomocnictwo złożone przez radcę prawną D. S. jest udzielone przez strony postępowania. Wskazał ponadto na fakt, iż podczas kontroli z [...] lutego 2018 r., o której strony zawiadomione zostały prawidłowo, stawił się jedynie właściciel nieruchomości przy ul. [...]. Na następną z zaplanowanych kontroli z dnia [...] marca 2018 r. skarżący również się nie stawili, a dnia [...] marca 2018 r. do siedziby organu wpłynął wniosek o zmianę terminu oględzin ze względu na udział pełnomocnika skarżących w pracach komisji egzaminacyjnej egzaminu radcowskiego, który wyznaczony był zarządzeniem z [...] grudnia 2017 r., zaś o terminie oględzin pełnomocnik dowiedział się dnia [...] marca 2018 r., przy czym pismo o zmianę terminu nadane zostało dopiero dnia [...] marca 2018 r. Organ wskazał również, że pomimo dostarczenia przez skarżących niektórych z wymaganych przez organ dokumentów, w dalszym ciągu nie dysponuje on oceną wewnętrznych instalacji wod-kan i C.O., a także protokołem z przeglądu budowlanego pięcioletniego i rocznego, co skutecznie uniemożliwia zakończenie postępowania poprzez wydanie decyzji z art. 66 p.b. Odnośnie prac związanych z przebudową budynku, obecnie wykonywanych na posesji przy ul. [...], organ wskazał, iż projekt zatwierdzony decyzją z dnia [...].07.2018 r. [...] zakłada pozostawienie ściany w osi symetrii budynku oraz wzniesienie drugiej niezależnej obok niej, co może w przyszłości umożliwić wyodrębnienie dwóch niezależnych budynków. W związku z powyższym, PINB wskazał, iż dotychczasowy tok postępowania wynika z bierności stron, poprzez nie stawianie się na kontrolę, nie udostępnianie obiektu kontroli oraz zaniedbania obowiązków wynikających z art. 62 p.b. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności, i czy organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w przewidzianym prawem terminie. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy, sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w § 1 określa, że sąd: - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); - zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); - stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Po myśli art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że przed wniesieniem skargi do Sądu skarżący dopełnili wymogu wyczerpania środków zaskarżenia, wnosząc pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. ponaglenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. Tym samym, wniesioną skargę uznać należało za dopuszczalną i podlegającą rozpoznaniu. Dla wyczerpania wskazanego wyżej trybu zaskarżenia, konieczne jest jedynie złożenie ponaglenia, a skarga jest dopuszczalna niezależnie od tego, czy zostanie ono rozpatrzone przez organ wyższego stopnia oraz niezależnie od stanowiska zajętego w razie jego rozpatrzenia. Dodatkowo należy też zauważyć, że skarga na bezczynność organu nie jest ograniczona żadnym terminem. W świetle powyższego, w niniejszej sprawie Sąd zobowiązany był do oceny zaskarżonej bezczynności PINB Powiatu Grodzkiego w T.. Dokonując merytorycznej oceny skargi Sąd uznał ją za w pełni zasadną. Ustawową definicję pojęcia przewlekłości postępowania wprowadziła do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), określając ten stan jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Zauważyć przy tym należy, że w przywołanej wyżej ustawie, dokonano wyraźnego rozdzielenia pojęcia "bezczynności" organu od "przewlekłego prowadzenia postępowania" przez organ, ustanawiając oddzielne definicje legalne tych pojęć. Bezczynność zdefiniowano jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych. Bezczynność stwierdzana jest zatem na podstawie kryterium sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość zaś według kryterium ocennego. W postępowaniu dotyczącym przewlekłości ocenić należy, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności (vide: A. Wróbel, Komentarz do art. 37 k.p.a., baza Lex, stan prawny: 1 marca 2018). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie można mu skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzenia czynności pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość ma miejsce, gdy postępowanie trwało dłużej niż to jest konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można zatem mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że z przewlekłością postępowania, która narusza prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (postanowienie z dnia 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 – dostępne na stronie http//orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA). Pogląd ten pomimo, że sformułowany przed wejściem w życie opisanej wyżej nowelizacji k.p.a. bezsprzecznie zachowuje aktualność także w obecnym stanie prawnym. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest zatem kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów. W ocenie Sądu wynikający z akt sprawy przebieg objętego niniejszą kontrolą sądową postępowania wskazuje, że istnieją uzasadnione podstawy do postawienia organowi zarzutu przewlekłości postępowania w przedstawionym wyżej rozumieniu. Na wstępie jednak Sąd chciałby się odnieść do twierdzenia skargi co do bezzasadności prowadzenia postępowania obejmującego nieruchomość stanowiącą własność skarżących. W tej kwestii Sąd nie podzielił stanowiska skarżących. Należy bowiem wskazać, że postępowanie administracyjne może być wszczęte wyłącznie w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej; przy czym – o przedmiocie postępowania administracyjnego przesądza regulacja zawarta w przepisach materialnego prawa administracyjnego. Przepis art. 61 § 1 k.p.a. musi być więc intepretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które to wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale też normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 p.b., do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmuje kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym lub warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. art. 84a ust. 1 pkt 1 p.b.). Na mocy art. 81 ust. 4 p.b. organ nadzoru budowlanego ma możliwość podjęcia czynności kontrolnych na nieruchomości i dokonania oceny czy niezbędne jest wszczęcie postępowania jurysdykcyjnego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Należy podkreślić, podzielając jednocześnie prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że czynności kontrolne przeprowadzone na podstawie art. 81 ust. 4 p.b., nie wchodzą w skład samoistnego postępowania jurysdykcyjnego. Z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli w trybie art. 81 ust. 4 p.b. może bowiem wystąpić każdy podmiot dopatrujący się niezgodności z prawem oznaczonych robót budowlanych. Gdyby takie żądanie inicjowało ogólne postępowanie administracyjne, organy nadzoru budowlanego musiałyby kończyć postępowanie decyzją administracyjną, która wydawana jest tylko w przypadkach przewidzianych przez ustawodawcę, gdyż konkretyzuje prawa i obowiązki jej adresatów (vide: wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., II OSK 2806/12; postanowienie NSA z dnia 26 marca 2013 r., II OSK 636/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2017 r., IV SAB/Po 77/17 – dostępne w bazie CBOSA). W realiach rozpoznawanej sprawy, wbrew twierdzeniom skargi, postępowanie administracyjne (jurysdykcyjne) prowadzone jest z urzędu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. R. K. wniosła o przeprowadzenie czynności kontrolnych, które zostały podjęte przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] września 2017 r. (protokół oględzin – k. 5 tom I akt adm.). Podjęcie tych czynności kontrolnych przez organ nadzoru budowlanego nie może być jednak utożsamiane z wszczęciem ogólnego postępowania administracyjnego. Przeprowadzona w trybie art. 81 ust. 4 p.b. kontrola ma bowiem na celu ocenę, czy koniecznym jest wszczęcie w sprawie postępowania jurysdykcyjnego i nie jest tak, że zakresy postępowania kontrolnego i wszczętego na jego skutek postępowania administracyjnego muszą być tożsame. Takie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 kwietnia 2017 r. w sprawie II OSK 2135/15 - dostępny w bazie LEX nr 2291954). Stanowisko to Sąd w pełni podziela. Przypomnieć też należy, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do § 4 tego artykułu, o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Postępowanie wszczyna się z urzędu przez podjęcie pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej, który według swej oceny jest właściwy do jej załatwienia w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęte z urzędu w powyższym trybie postępowanie może być prowadzone po skutecznym zawiadomieniu stron o wszczęciu postępowania, umożliwiającym im czynny udział w postępowaniu (art. 61 § 4 k.p.a.). W niniejszym postępowaniu strony postępowania (w tym skarżący) zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania z urzędu pismem z dnia [...] października 2017 r. (k. 6 tom I akt adm.). Przedmiot postępowania został określony jako "nieodpowiedni stan techniczny budynku położonego na terenie nieruchomości przy ul. [...] [...]". Zasadność tak określonego przedmiotu postępowania wykracza poza zakres oceny dokonywanej przez Sąd, prowadzenie bowiem postępowania w tak wyznaczonym przedmiocie pozostaje w zgodzie z kompetencjami organów nadzoru budowlanego, tj. w zakresie stanu technicznego budynku bliźniaczego. Wiążącym dla Sądu w zakresie przedmiotu w/w postępowania jest zatem zawiadomienie o jego wszczęciu z [...] października 2017 r. Sąd podzielił natomiast zasadnicze zarzuty skargi odnoszące się do czynności podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym. Strona skarżąca kwestionuje potrzebę podejmowania przez organ poszczególnych czynności, wskazując na ich zbędność i bezpodstawność. Odnosząc się do zarzutów skargi sformułowanych w powyższym zakresie należy przypomnieć brzmienie art. 66 ust. 1 p.b, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powyższa regulacja stanowi postawę prawną do ingerencji organu nadzoru budowlanego, kiedy obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie. Na jej podstawie, jeżeli podmiot zobowiązany nie wywiąże się z ciążących na nim z mocy prawa obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, uprawnia właściwy organ do odpowiedniej, przewidzianej ustawą, ingerencji. Wykładnia normy prawnej, jaką można wyinterpretować z tej regulacji jest zatem taka, że wydanie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 p.b. winno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub jest w nieodpowiednim stanie technicznym lub powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Istotne jest również to, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 66 p.b. mają charakter związany – co oznacza, że ustalenie np. nieodpowiedniego stanu technicznego budynku nie tyle uprawnia organ nadzoru budowlanego do ingerencji, co obliguje organ do wydania nakazu usunięcia nieprawidłowości. W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru budowlanego zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie "nieodpowiedniego stanu technicznego budynku". Zakres postępowania ograniczony został zatem do jednej z przesłanek wskazanych w przepisie art. 66 ust. 1 p.b (do przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 4 p.b.) i w tej sytuacji organ zobligowany był do ustalenia czy budynek objęty kontrolą znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Działania organu powinny koncentrować się więc wyłącznie na ocenie technicznej kontrolowanego budynku. Tymczasem analiza czynności procesowych podejmowanych przez organ - a wynikających z przedstawionych Sądowi akt sprawy - wskazuje, że po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu czynności kontrolnych w dniach [...] lutego 2018 r. i [...] kwietnia 2018 r. (protokoły oględzin - k. 23 i 42 tom I akt adm.) PINB praktycznie pozostawał w bezczynności procesowej. Inne działania podejmowane w sprawie przez organ koncentrowały się bowiem na pozyskaniu od właścicieli nieruchomości dokumentów w postaci protokołów z kontroli okresowych budynku oraz ksiąg obiektu, a także na zgromadzeniu materiału dowodowego w postaci informacji o wydaniu w przeszłości ewentualnych zaświadczeń o samodzielności lokalu, czy też zgłaszaniu przez właścicieli nieruchomości zmian sposobu użytkowania poszczególnych lokali. Czynności podejmowane w tym zakresie, w ocenie Sądu, nie tylko nie zmierzały do zakończenia postępowania ale wykraczały poza przedmiot postępowania określony w zawiadomieniu z [...] października 2017 r. Okolicznością usprawiedliwiającą przedłużanie terminu załatwienia sprawy nie mogła być zatem (jak to wskazuje się w odpowiedzi na skargę) konieczność "dokonania kontroli w zakresie przestrzegania rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane" (tj. przestrzegania obowiązku: poddawania budynku okresowej kontroli – art. 62 ust. 1 p.b., prowadzenia księgi obiektu – art. 64 p.b.). Abstrahując od poglądów stron wyrażonych przez strony, czy i w jakim zakresie obowiązek przeprowadzania kontroli okresowych i przechowywania dokumentacji technicznej budynku ciążył na stronie skarżącej to trzeba podkreślić, że nie wypełnienie obowiązków określonych w/w przepisach mogłoby co najwyżej prowadzić do ustaleń w zakresie przyczyn doprowadzenia do nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, a badanie tych okoliczności nie mieści się w granicach postępowania prowadzonego w trybie art. 66 ust. 1 p.b. Celem postępowania powinno być jak najszybsze usunięcie stanu, który zagraża lub może zagrażać mieniu, zdrowiu ludzi lub wpłynąć na dalszą degradację konstrukcji budynku. Regulacja prawna zawarta w art. 66 ust. 1 p.b. nie uzależnia nałożenia stosownego obowiązku od tego kto doprowadził do złego stanu technicznego budynku i jakie były tego przyczyny. Zgromadzone w aktach sprawy dokumenty – protokół oględzin z dnia [...] lutego 2018 r. oraz orzeczenie techniczne dotyczące budynku przy ul. [...] (sporządzone przez mgr inż. J. S. w maju 2017 r. i złożone do akt sprawy dnia [...] kwietnia 2018 r.) powinny być podstawą ustaleń organu, czy występuje nieodpowiedni stan budynku. Organ podczas kontroli przeprowadzonej [...] lutego 2018 r. ustalił bowiem, że obiekt w części nie jest użytkowany, stwierdził ponadto między innymi, że: belki stropowe są zdegradowane, a w pokryciu dachowym występują ubytki, brak jest zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. W dokumencie opracowanym zaś przez mgr inż. J. S. w maju 2017 r. wskazywano na "lichy" bądź "średni" stan techniczny: ścian piwnic, stropów nad parterem oraz I i II piętrem, ścian zewnętrznych i wewnętrznych kondygnacji nadziemnych budynku, a także więźby dachowej. Co więcej [...] lipca 2018r. organ został powiadomiony przez właściciela nieruchomości położonej przy ul. [...] o zaistnieniu zagrożenia katastrofą budowlaną. Mimo tak zgromadzonego materiału dowodowego organ nadzoru budowlanego nie podjął czynności, które mogłyby przeciwdziałać pogarszaniu się stanu budynku. Już tylko przedstawiony wyżej przebieg postępowania (bez konieczności dalszej analizy) potwierdza więc zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Nie ulega wątpliwości, że bierność organu oraz nieefektywność podejmowanych działań wykraczających poza przedmiot postępowania pozwala na ustalenie, że PINB Powiatu Grodzkiego w T. naruszył prawo, nie wywiązał się bowiem z ustawowego obowiązku rozpatrzenia sprawy bez zbędnej zwłoki. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku) zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. do rozpatrzenia sprawy w terminie miesiąca od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności - zważywszy, że organ dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na zakończenie postępowania. W tym miejscu Sąd chciałby jeszcze zwrócić uwagę, że przyjęcie przez organ konieczności zakwalifikowania kontrolowanego obiektu budowlanego jako jednego budynku w rozumieniu przepisów prawa budowlanego to okoliczność ta w żadnej mierze nie może stanowić przeszkody do zakończenia postępowania. W świetle art. 66 ust. 1 p.b. organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadać stan techniczny budynku jako całości i w tym kontekście dokonać stosownej oceny jego stanu technicznego. Nie wyklucza to jednak zobowiązania właściwego podmiotu (właściciela nieruchomości) do dokonania określonych prac tylko na określonej części budynku (w rozpoznawanej sprawie na nieruchomości położonej przy ul [...] [...]). Z uwagi na konieczność orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na to, iż ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to opiera się zaś na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja jest więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m.in. kilkukrotne przekroczenie ustawowego dwumiesięcznego terminu na przeprowadzenie postępowania, a także podejmowanie czynności nieefektywnych. Przesłanki te, w ocenie Sądu, zostały spełnione w niniejszej sprawie. O rażącym charakterze stwierdzonej przewlekłości w działaniach skarżonego organu świadczy także brak rzetelnej informacji i pouczeń wynikających z art. 36 k.p.a. Jak wskazano, postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] października 2017 r., zatem w myśl art. 35 § 2 k.p.a. rozstrzygnięcie winno było zapaść w terminie miesiąca bądź dwóch, w przypadku skomplikowanego charakteru sprawy. Przy czym, jak stanowią przepisy, możliwe też było rozpoznanie sprawy w innym terminie, pod warunkiem jednak, że organ prowadzący postępowanie zawiadomi strony o niezałatwieniu sprawy w terminie podając przyczyny zwłoki i wskaże nowy termin załatwienia sprawy, pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Analiza akt niniejszej sprawy potwierdza, że na żadnym etapie przewlekle prowadzonego postępowania, pomimo wielokrotnego przekroczenia terminów ustawowych, organ nie wywiązał się z obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. Co ważniejsze organ zlekceważył ponadto rozstrzygnięcie organu II instancji, który postanowieniem z [...] września 2018 r. (wydanym w wyniku rozpatrzenia ponaglenia) wyznaczył miesięczny termin do załatwienia sprawy. W ocenie Sądu także działania organu w toku postępowania wskazują na rażący brak rzetelności i sprawności z jego strony. Sąd stwierdził podstawy do zastosowania w niniejszej sprawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wymierzona organowi grzywna w ocenie Sądu, będzie pełniła funkcję prewencyjną i powinna przeciwdziałać bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Realne zagrożenie sankcją powinno przede wszystkim zdyscyplinować organ i doprowadzić do zakończenia postępowania. Wymierzona organowi grzywna powinna także przywrócić zaufanie skarżącego do organów władzy publicznej i skłonić organ do sprawnego i efektywnego prowadzenia każdego postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wystarczającym środkiem dyscyplinującym organ będzie wymierzenie temu organowi grzywny i dlatego Sąd nie znalazł jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku skargi o przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej, na podstawie w/w przepisu. Tym bardziej, że stosowanie w/w środków wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a możliwość wymierzenia grzywny i przyznania środków pieniężnych na rzecz strony ma charakter alternatywny. W tej sytuacji, Sąd działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a i 2 orzekł jak w pkt 1, 2, 3 i 4 sentencji wyroku. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd w pkt 5 sentencji oddalił skargę w części dotyczącej przyznania skarżącej od organu sumy pieniężnej. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wpis od skargi i koszty zastępstwa procesowego Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania solidarnie na rzecz wszystkich skarżących mając na uwadze to, że ich wspólne uprawnienia w rozumieniu art. 214 § 2 p.p.s.a., wynikają z prawa własności do działki nr [...] (pkt 6 wyroku). Wobec powyższego Sąd orzekł również o zwrocie na rzecz skarżących kwoty [...]zł (tytułem wpisu od skargi uiszczonego w zawyżonej kwocie) – działając na mocy art. 225 p.p.s.a. (punkt 7 wyroku).