II SAB/Bd 123/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. K. na bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad dopuścił się bezczynności, w załatwieniu wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. w części obejmującej punkty 1 - 3 oraz punkt 5 - w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na realizację inwestycji. 2. stwierdza, że bezczynność Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad opisana w punkcie 1 sentencji wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zobowiązuje Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2024 r. punkt 5 - w zakresie zabezpieczenia środków finansowych na realizację inwestycji, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. 4. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia ww. wniosku skarżącego w części obejmującej pkt 1-3. 5. zasądza od Dyrektora Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. K. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 30 lipca 2024 r. R. K. (skarżący) zwrócił się do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy (GDDKiA OB), o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej planowanej przebudowy drogi krajowej nr [...] w miejscowości B., gm. K., opisanej w punktach 1-9 tego pisma. W odpowiedzi z 8 sierpnia 2024 r., podpisanej przez Zastępcę Dyrektora Oddziału ds. Inwestycji GDDKiA OB organ przedstawił swoje stanowisko w zakresie wniosku. Podaniem z 27 sierpnia 2024 r. skarżący zwrócił się do GDDKiA OB o udostępnienie dodatkowych informacji związanych z przebudową drogi krajowej nr [...], wskazując, że odpowiedź nie wyczerpała w pełni zapytania z 30 lipca 2024 r. Skarżący zwrócił się o: 1) doprecyzowanie odpowiedzi co do wybranego wariantu drogi i przesłanie powołanej przez organ "analizy wielokryterialnej", na podstawie której wybrano wariant drogi prowadzony obwodnicą miejscowości B., 2) rozwinięcie odpowiedzi w zakresie wariantu podlegającego realizacji na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji drogowej, w tym udostępnienie opracowanej Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia (KIP), na podstawie której zostanie złożony wniosek do Burmistrza K. o wydanie tej decyzji, 3) przesłanie obu sporządzonych projektów modernizacji drogi w miejscowości B. w formacie PDF na adres skarżącego, 4) doprecyzowanie odpowiedzi w zakresie analizy kosztów realizacji poszczególnych wariantów przebudowy oraz przesłanie tych analiz, 5) wyjaśnienie, jak zabezpieczono środki finansowe na realizację inwestycji, skoro nie dokonano jeszcze wyboru wariantu drogi; wskazanie, czy w budżecie na przyszłe lata uwzględniono już wydatki na inwestycję, a jeżeli tak, to podanie źródła finansowania oraz przewidzianych kwot na poszczególne etapy realizacji. Dodatkowo skarżący zwrócił się o wyjaśnienie powodów pominięcia obwodnicy miejscowości B. w Programie budowy 100 obwodnic na lata 2020–2030 – dlaczego obwodnica ta nie została uwzględnia we ww. programie. Pismem z 9 września 2024 r. GDDKiA OB wyjaśnił, że informacja w zakresie punktów 1-4 nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p.") albowiem wskazane dokumenty (analiza wielokryterialna, karta informacyjna przedsięwzięcia oraz dokumentacja projektowa) nie mają na obecną chwilę waloru ostatecznego i wiążącego, nie wywołują skutków o charakterze oświadczenia woli organu. Analiza wielokryterialna jest w ocenie organu dokumentem wewnętrznym, opracowana KIP podlega jeszcze procedurom weryfikacji w GDDKiA, a dokumentacja projektowa znajduje się w fazie opracowania i rozwiązania w niej przedstawione mogą ulec zmianie w toku prac projektowych, przy czym opracowana do chwili obecnej dokumentacja jest dostępna w siedzibie organu, po wcześniejszym umówieniu terminu spotkania. W odniesieniu do punktu 5 wniosku organ wyjaśnił, że GDDKiA OB realizuje zadania ujęte w Programie budowy 100 obwodnic przyjętym 13 kwietnia 2021 r. przez Radę Ministrów w zakresie województwa kujawsko-pomorskiego – zakres obwodnicy nie obejmuje m. Buszkowo, jednak w ramach ww. Programu rozbudowy DK 25 wskazano do analizy rozwiązanie wariantowe rozbudowy drogi krajowej w przebiegu przez miejscowość i w wariancie obejścia miejscowości, przy czym wyniki analizy zostały ujęte w materiałach do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pismem z 30 września 2024 r. R. K. zaskarżył bezczynność "Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy" w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.d.i.p. Wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w zakresie wniosku z 27 sierpnia 2024 r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu podniósł, że we wniosku z 27 sierpnia 2024 r. wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez: - przesłanie kopii "analizy wielokryterialnej", na podstawie której wybrano wariant drogi, - udostępnienie opracowanej KIP, na podstawie której zostanie złożony wniosek do burmistrza o wydanie decyzji środowiskowej, - przesłanie obu istniejących projektów modernizacji drogi nr [...] w miejscowości B. w formacie PDF na adres e-mail skarżącego, - przesłane kopii analiz kosztów poszczególnych wariantów przedmiotowej inwestycji na ww. adres. Wskazał, że żadna z wnioskowanych informacji nie została mu udostępniona. Skarżący podniósł, że stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na wniosek jest nieprawidłowe, albowiem wskazane dokumenty dotyczą bezpośrednio realizacji zadania publicznego w związku z czym stanowią one informację publiczną bez względu na to, że mają one charakter analiz lub projektów, nawet na etapie przygotowawczym. Wskazał, że powoływanie się na wewnętrzny charakter dokumentów zawierających wnioskowaną informację, jak czyni to organ, ogranicza uprawnienie skarżącego do informacji publicznej, samo zaś pojęcie, jako podlegające wąskiej wykładni, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działający poprzez GDKKiA OB., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie jako bezzasadnej, oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że wskazana przez skarżącego w skardze Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad składająca się z oddziałów w poszczególnych województwach, jako urząd pomocniczy wykonujący zadania organu centralnego na terenie danego województwa, nie ma zdolności sądowej. Niezależnie od powyższego organ podtrzymał swoje stanowisko, że wnioskowane dokumenty mają charakter dokumentów wewnętrznych w fazie opracowania i nie stanowią jeszcze informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., o czym prawidłowo i w przepisanym terminie organ poinformował skarżącego i w związku z czym nie można zarzucić mu bezczynności w sprawie wniosku. W odpowiedzi na wezwanie sądu o jednoznaczne określenie podmiotu, którego bezczynność jest przedmiotem skargi, pismem z 17 lutego 2025 r. – skarżący sprecyzował, że podmiotem, którego bezczynność podlega zaskarżeniu, jest Dyrektor Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Bydgoszczy. W piśmie procesowym z 18 lutego 2025 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, a ponadto podniósł, że skarga winna podlegać odrzuceniu z uwagi na podpisanie podpisem elektronicznym jedynie pisma przewodniego, do którego została dołączona skarga, sama zaś skarga takim podpisem nie została podpisana. W piśmie procesowym z 11 marca 2025 r. skarżący oświadczył, że wycofuje żądanie zobowiązania organu do udostępnienia dokumentów w związku z otrzymaniem przezeń wnioskowanych dokumentów. Podtrzymał wniosek o stwierdzenie bezczynności organu, wniósł o stwierdzenie rażącego charakteru naruszenia prawa. Podniósł, że KIP był dokumentem oficjalnie opracowanym już w dniu 19 września 2024 r., zawiera on też wszystkie informacje, o które skarżący się zwracał, a w momencie sporządzania odpowiedzi na skargę przez organ był to już dokument wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W ocenie skarżącego świadczy to o celowej obstrukcji organu wobec wniosku skarżącego, co winno skutkować stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa i nałożeniem w związku z tym grzywny, o co skarżący zawnioskował. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie w pełnym jej zakresie. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 ust. 1 bardzo szeroko zatem określa podmioty obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Kryterium decydującym o zaliczeniu do grupy podmiotów objętych działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, poza organami władzy publicznej, jest wykonywanie zadań publicznych. Objęte działaniem tej ustawy są więc nie tylko organy w znaczeniu ustrojowym, ale także organy w znaczeniu funkcjonalnym (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2124/17 – dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podmiot, którego bezczynność jest przedmiotem zarzutu skarżącego, to Dyrektor Oddziału w Bydgoszczy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Stosownie do art. 18 ust. 1 i 18a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 320) centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, który realizuje swoje zadania poprzez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad składającej się z oddziałów w województwach. Zgodnie z art. 18a ust. 4 ww. ustawy oddziałami tymi kierują dyrektorzy powoływani przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Dyrektor Oddziału GDDKiA w danym województwie jest podmiotem stojącym na czele jednostki organizacyjnej powołanej w celu wykonywania zadań publicznych z zakresu dróg publicznych w danym województwie, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (vide: postanowienie NSA z 21 czerwca 2022 r., sygn. III OZ 392/22 – dostępne jw.). W tym miejscu należy stwierdzić, że wniosek pełnomocnika podmiotu zobowiązanego o odrzucenie skargi z tego powodu, że wskazano w niej – jako ten podmiot – Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Bydgoszczy, nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazana nieścisłość, została na wezwanie Sądu wyjaśniona poprzez sprecyzowanie, że skarga dotyczy bezczynności Dyrektora Oddziału w Bydgoszczy GDDKiA. Koresponduje to z aktami sprawy, wniosek został bowiem skierowany do GDDKiA OB, a nie do organu centralnego, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, i został rozpoznany przez zastępcę dyrektora tego oddziału. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zbyt daleko formalizmem byłoby kwalifikowanie skargi jako niedopuszczalnej tylko z tego powodu, że skarżący w sposób nieprecyzyjny określił podmiot zobowiązany w sytuacji, gdy struktura organizacyjna GDDKiA jest strukturą cechującą się pewnym stopniem skomplikowania. To z kolei powoduje, że obywatel poszukujący ochrony sądowej w zakresie własnego uprawnienia do informacji publicznej nie musi biegle posługiwać się poszczególnymi nazwami jednostek organizacyjnych oraz podmiotów nimi kierujących. Wskazany w piśmie procesowym organu z 18 lutego 2025 r. brak skargi został prawidłowo (terminowo) uzupełniony przez skarżącego na zarządzenie z 24 kwietnia 2025 r. (k. 137 i 143 akt s.). Odnośnie samego pojęcia informacji publicznej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, dostępne jw.; zob. też M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Z uwagi na przedmiot sporu oraz stanowiska stron należy przede wszystkim wyjaśnić, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znana jest wypracowana w orzecznictwie koncepcja tzw. dokumentu wewnętrznego (roboczego), który nie jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. W judykaturze przyjmuje się, że dokumenty wewnętrzne służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów. Nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy, nie są w związku z tym wyrazem ostatecznego stanowiska organu, nie stanowią informacji publicznej, natomiast mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (vide: wyroki NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, 7 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1883/14, dostępne jw.). Cechą dokumentów wewnętrznych jest to, że zostają wytworzone tylko na potrzeby podmiotu, który je wytworzył i nie przedstawiają jego stanowiska na zewnątrz, nie zostają bezpośrednio wykorzystane w szeroko rozumianym procesie decyzyjnym. Służą za to wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą mieć dowolną formę i nie są wiążące co do sposobu załatwienia sprawy (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2024 r., sygn. III OSK 2764/22, i cytowane tam orzecznictwo, dostępny jw.). Również Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu prawnym wyroku z 13 listopada 2013 r., P 25/12 (OTK-A 2013, nr 8, poz. 122) wskazał, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. Jednocześnie Sąd zgadza się ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażonym w wyroku z 19 kwietnia 2023 r., sygn. III OSK 3749/21 (dostępny jw. wraz z powołanym tam wyrokiem NSA z 21 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1607/14), że koncepcja dokumentu wewnętrznego nie może doprowadzić do naruszenia uprawnienia jednostki do dostępu do informacji publicznej. Celem ustawy jest zapewnienie transparentności życia publicznego przez wprowadzenie elementu kontroli społecznej, jakim jest m.in. dostęp do informacji zawartych w dokumentach wytworzonych na potrzeby podmiotów wykonujących zadania publiczne, przez podmioty zewnętrzne i za środki publiczne. W tym kontekście dokumenty wewnętrzne to przeważnie dokumenty o charakterze wyłącznie techniczno-organizacyjnym albo roboczym, służące wymianie stanowisk w ramach danego organu czy też gromadzeniu niezbędnych materiałów. Wyłączenie dokumentów wewnętrznych spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko (podobnie). Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy objęta wnioskiem informacja opisana w punktach 1-3 oraz, częściowo, w punkcie 5 wniosku z 24 sierpnia 2024 r., stanowiła informację publiczną podlegającą udostępnieniu stronie na jej wniosek. W odniesieniu do punktu 1 wniosku stwierdzić należy, że wskazany w nim dokument w postaci analizy wielokryterialnej, na podstawie którego wybrano wariant drogi prowadzony obwodnicą miejscowości B. rekomendowany do realizacji, powołany został po raz pierwszy przez organ w piśmie z 8 sierpnia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na pierwsze z zapytań skarżącego w sprawie przedmiotowej inwestycji drogowej. Organ wyjaśnił, że na podstawie ww. analizy wyłoniono najkorzystniejszy wariant inwestycji prowadzony obwodnicą miejscowości B. (pkt 4). Z pisma tego wynika również, że analiza wielokryterialna obejmowała kryteria: drogowe, elektroenergetyczno-teletechniczne, społeczne, kosztowe, mostowe, sanitarne oraz środowiskowe (pkt 4.2), obejmowała analizę kosztów poszczególnych wariantów (pkt 8). Przedmiotowa analiza wielokryterialna stanowiła bez wątpienia dokument o charakterze specjalistycznym, zawierający merytoryczne rozważania co do zasadności realizacji danego wariantu z uwzględnieniem szczegółowej analizy danego wariantu w ramach poszczególnych wymienionych dziedzin. Przedmiotem analizy były ściśle skonkretyzowane warianty inwestycji drogowej, wypracowane już przez organ w poprzednich etapach postępowania w sprawie tej inwestycji. Treść analizy przesądziła o kierunku działania organu w dalszym etapie postępowania w ten sposób, że zawarta była w niej rekomendacja danego wariantu inwestycji (i szczegółowe, specjalistyczne uzasadnienie tej rekomendacji) jako wariantu inwestycji drogowej przedstawionego następnie organowi właściwemu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia. Nie należy również tracić z pola widzenia, że warianty inwestycji ujęte we wnioskowanej analizie zostały następnie przedstawione w Karcie Informacyjnej Przedsięwzięcia, zgodnie z art. 62a ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1112 – dalej "u.i.o.ś."). Powyższe wynika z treści przedłożonego przez skarżącego do akt postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Bydgoszczy z dnia 24 października 2024 r., nr WOO.4220.691.2024.OD (k. 107 akt s.). Proces analizy nie polegał zatem na prostej eliminacji wariantów innych niż wybrany, ale ocenie, który z nich będzie wariantem rekomendowanym, a który alternatywnym. Reasumując, przedmiotowa analiza wielokryterialna stanowiła zatem nie tylko materiał techniczny (wymiana informacji, notatki lub zapiski pracowników organu), ale istotny dla całokształtu postępowania akt koncepcyjny, merytoryczny, którego zasadnicze elementy wchodziły później w skład przedłożonej właściwemu organowi Karty Informacyjnej Przedsięwzięcia. Sąd popiera ocenę charakteru przedmiotowej analizy jako informacji publicznej, wyrażoną w orzecznictwie akcentującym również w tym kontekście, że analiza wielokryterialna stanowi element Studium Techniczno-Ekonomiczno-Środowiskowego sporządzanego na potrzeby realizacji inwestycji drogowej (vide: wyroki WSA w Warszawie z 26 lutego 2024 r. o sygn. akt II SAB/Wa 616/23, z 10 kwietnia 2024 r. o sygn. akt II SA/Wa1720/23 – dostępne jw.). Nie wzbudziło wątpliwości Sądu, że i Karta Informacyjna Przedsięwzięcia (KIP), jako dokument sporządzony na potrzeby postępowania o wydanie decyzji środowiskowej, stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.. KIP jest obligatoryjnym elementem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 74 ust. 1 u.i.o.ś.), jest to zatem bez wątpienia dokument obrazujący stanowisko wnioskodawcy (tutaj: podmiotu zobowiązanego) "na zewnątrz", na podstawie którego organ ocenia, czy w sprawie zachodzi obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w piśmie z 8 sierpnia 2024 r. na ten dzień KIP była już opracowana (pkt 3). Podlegała co prawda jeszcze procedurom weryfikacyjnym (jej ostateczny kształt datowany jest na 19 września 2024 r.), ale w ocenie Sądu nie ma to jednak wpływu na to, że na dzień złożenia wniosku dokument ten istniał już w zasobach organu jako dokument sporządzony (a nie dopiero opracowywany) i jako taki podlegał udostępnieniu na warunkach określonych w u.d.i.p., np. z zastrzeżeniem, że kształt KIP może jeszcze ulec zmianie po jego weryfikacji. Organ nie wskazał zresztą, że opracowana i przedłożona do weryfikacji KIP w istocie podlegała, po tej weryfikacji, jakimkolwiek zmianom co do treści. Również wskazane w punkcie 3 wniosku dwa projekty modernizacji drogi w miejscowości B. uznać należy za informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Projekty takie stanowią znajdująca się w zasobach organu specjalistyczną, techniczną konkretyzację wariantów inwestycji drogowej, co do których odnosi się zarówno wspomniana analiza wielokryterialna, jak i na kolejnym etapie postępowania KIP. Sąd wskazuje, że z uwagi na konieczność zapewnienia transparentności funkcjonowania władzy publicznej w, co nie budzi wątpliwości, nader wrażliwej społecznie kwestii wykonywania przez podmiotu władzy publicznej zadań z zakresu utrzymania i rozwoju sieci i infrastruktury drogowej, należy uznać pozyskane przez organ na potrzeby postępowania projekty techniczne obu wariantów inwestycji za informację publiczną. Zauważyć należy, że niekonsekwentnie w tym zakresie (wobec stanowiska co do braku waloru informacji publicznej wnioskowanych projektów) organ wskazywał w odpowiedzi na wniosek, że rzeczone projekty są dostępne w siedzibie organu. Jeżeli zatem we wniosku określono sposób udostępnienia informacji publicznej w formie elektronicznej, a organ dysponował jedynie dokumentacją papierową w tym zakresie, to winien rozważyć zastosowanie art. 15 u.d.i.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Informacja opisana w punkcie 4 wniosku zawiera się w zakresie punktu 1 tego wniosku (analiza kosztowa, zgodnie z wyjaśnieniami organu, była ujęta w analizie wielokryterialnej). Żądanie zawarte w punkcie 4 wniosku, jako dublujące żądanie z jego punktu 1, nie podlegało rozpoznaniu z uwagi na wyczerpanie zarzutu bezczynności w świetle punktu 1 wniosku. Wreszcie stwierdzić należy, że żądanie zawarte w punkcie 5 wniosku stanowiło żądanie udostępnienia informacji publicznej, które nie zostało przez organ prawidłowo rozpoznane w zakresie, w jakim dotyczyło żądania podania czy w budżecie na przyszłe lata zabezpieczono potrzebne środki, jakie są przewidziane kwoty na poszczególne etapy realizacji inwestycji oraz jakie są źródła finansowania inwestycji. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Rozpoznając punkt 5 wniosku organ pominął wskazane kwestie dotyczące majątku pozostającego w dyspozycji organu w ramach przedmiotowego zadania publicznego. Odpowiedź organu winna być w tym zakresie precyzyjna. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd orzekł, że Dyrektor Oddziału w Bydgoszczy GDDKiA dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego o udostepnienie informacji publicznej , jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Nie jest sporne w sprawie, że na dzień wniesienia przedmiotowej skargi, jak i do dnia jej rozpoznania organ powyższych informacji skarżącemu nie udostępnił. W punkcie drugim sentencji, działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Organ nie zignorował wniosku o udostępnienie informacji publicznej i terminowo nań odpowiedział (wpływ wniosku: 27 sierpnia 2024 r., odpowiedź organu: 9 września 2024 r.). Mylnie jednak uznał, że w zasadniczym zakresie wniosku nie dotyczy on informacji publicznej. Nieprawidłowa ocena podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej co do tego, czy dany wniosek zawiera żądanie udostępnienia informacji o takim charakterze, nie przesądza o rażącym naruszeniu prawa. Podobnie nie przesądza o tym stanowisko podmiotu zobowiązanego co do tego, że ewentualnemu udostępnieniu podlega tylko informacja zawarta w dokumentach formalnie zatwierdzonych przez właściwe jednostki lub organy. Co do zasady jest to nawet konstatacja prawidłowa, jednak w warunkach niniejszej sprawy, z uwagi na charakter sprawy, w której wytworzono wnioskowane dokumenty (publiczna inwestycja drogowa) oraz sam charakter tych dokumentów (materiały specjalistyczne kierunkujące postępowanie organu "na zewnątrz") nie ma ona w ocenie Sądu zastosowania. W punkcie trzecim sentencji Sąd zobowiązał organ, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., do rozpoznania wniosku skarżącego w zakresie jego punktu 5 – w tej bowiem części wniosek pozostaje nierozpoznany. W punkcie czwartym Sąd, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji w zakresie punktów 1-3 wniosku. Sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszej sprawie w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność, na etapie postępowania sądowego, skarżący wycofał żądanie zobowiązania organu do udostępnienia dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi z uwagi na to, że już je pozyskał (k. 98 akt s.). Skarżący, jako dysponent skargi i żądań w niej zawartych, uczynił bezprzedmiotowym wniosek w zakresie udostępnienia informacji w wymienionych punktach. Brak jest tym samym podstaw do zobowiązywania Dyrektora GDDKiA OB do rozpoznania punktów 1-3 wniosku, a postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało więc umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenienie Sądu informacja skarżącego o uzyskaniu wnioskowanych informacji publicznych od innego organu, wraz z wyraźnym cofnięciem żądania czyniła zbędnym orzekanie o zobowiązaniu organu do udostępnienia stronie dokumentów, które już pozyskała. Brak było jednocześnie podstaw do uwzględnienia wniosku o nałożenie grzywny bowiem z uwagi na brak rażącego naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością w sprawie nie zaktualizował warunku do zastosowania przedmiotowego środka dyscyplinująco-represyjnego. W orzecznictwie jednomyślnie wskazuje się, że środki w postaci nałożenia grzywny oraz przyznania sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., winny być stosowane jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, czego w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł jak w punkcie czwartym sentencji w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.