II SAB/Bd 128/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 marca 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta B. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej postanawia: 1.odrzucić skargę, 2.zwrócić skarżącemu ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego. Wnioskiem z dnia [...] października 2014 r. L. K. (skarżący) zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miasta B. o udostępnienie raportu o zanieczyszczeniu terenów po byłych Zakładach [...] w B. W odpowiedzi na wniosek Przewodniczący Rady Miasta B. poinformował skarżącego, iż wykonanie badania są płatne, nie ma on upoważnienia autorów na ich upowszechnienie, a ponadto wnioskowany raport przekazany zostanie prokuraturze. W związku z ponownym złożeniem wniosku w przedmiotowej sprawie, w formie listu elektronicznego, Przewodniczący Rady Miasta podtrzymał swoje stanowisko wskazując, iż nie został upoważniony przez autora raportu do upowszechnienia jego treści. Pismem z dnia [...] listopada L. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. raportu dotyczącego terenów po byłych Zakładach [...] oraz wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, a Przewodniczący Rady Miasta jest podmiotem zobowiązanym do jej udostępnienia. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2014 r. Przewodniczący Rady Miasta wskazał, iż nie jest organem administracji w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, w konsekwencji czego nie można uznać, iż pozostaje w bezczynności, o której mowa w ustawie Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi. Stwierdził również, że wnioskowany dokument nie znajduje się już w jego posiadaniu, bowiem został przekazany organom prokuratorskim. Przewodniczący Rady Miasta wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna ze względów proceduralnych i jako taka podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - akt dalej powoływany jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Bezczynność organu, o której mowa w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 – akt dalej przytaczany jako u.d.i.p.) polega na tym, że organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany w u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). Aby można było zatem mówić o bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej należy przede wszystkim ustalić, czy na organie w ogóle ciążył obowiązek podjęcia stosownego aktu czy czynności. Jako że z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.) i że zobowiązane do jej udostępnienia są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d..i.p.), to tym samym oznacza to, że tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też, że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można mówić o ewentualnej bezczynności organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej sprawie jako kwestię pierwotną rozstrzygnąć należało, czy Przewodniczący Rady Miasta, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest w istocie podmiotem zobowiązanym do jej udzielenia. Stanowi to determinantę ewentualnego rozpoznania skargi w sposób merytoryczny, a więc zbadania, czy wnioskowana informacja jest informacją publiczną podlegającą udostępnieniu. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 – akt dalej przytaczany jako u.s.g.) organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). Kompetencje wybieranego przez radę gminy (miasta) jej przewodniczącego określa z kolei art. 19 u.s.g., który stanowi, iż zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady; przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego; w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zagadnienie określenia zakresu kompetencji przewodniczącego rady gminy (miasta), również w kwestii udostępniania informacji publicznej, charakteryzuje się niejednorodnością w orzecznictwie sądów administracyjnych. Za podmiot zobowiązany do udzielania wnioskowanej informacji publicznej uznano przewodniczącego rady gminy (miasta) m.in. w wyrokach NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 665/12 oraz z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2445/11, a także w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 (dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przeciwne stanowisko zajął jednak NSA w wyroku z 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1695/13, w którym stwierdził, iż właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest odpowiedni organ władzy publicznej, za który uznać należy niewątpliwie radę gminy lub wójta (burmistrza, prezydenta miasta) będących organami samorządu terytorialnego w rozumieniu u.s.g. Jak dalej stwierdzono, co do zasady podmiotem uprawnionym do reprezentowania rady gminy jest wójt gminy, a jedynie w szczególnych przypadkach, polegających na konflikcie interesów prawnych wójta i rady gminy, uznać należy kompetencję przewodniczącego rady gminy do jej reprezentowania. Argumentacja ta oparta jest o uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 3/12, w sposób jasny statuującą zakres kompetencji przewodniczącego rady gminy w wykonywaniu ustawowych obowiązków w kontekście problematyki legitymacji procesowej przewodniczącego rady gminy z zakresu spraw dotyczących rady gminy. Wyrażono w niej pogląd, mający wyraźne odniesienie do przedmiotowej sprawy, iż przewodniczący rady ma bardzo wąsko określone kompetencje ustawowe, co w intencji ustawodawcy miało na celu ograniczenie jego roli. Wykładnię właściwych przepisów kompetencyjnych, która w sposób rozszerzający określa zadania i uprawnienia przewodniczącego rady, uznać trzeba w związku z tym za niewłaściwą. Mając na uwadze powyższe nie sposób obronić tezę, iż przewodniczący rady jest podmiotem właściwym do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, skoro niemożliwym jest przypisanie mu statusu organu gminy lub podmiotu niebędącego organem, wyposażonego we władztwo administracyjne, którego czynności podlegają kontroli sądu administracyjnego przewidzianej w p.p.s.a. (por. też postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 168/13). W niniejszym postępowaniu Sąd podziela przywołaną wyżej argumentację. W obliczu wyraźnego określenia zadań przewodniczącego rady w art. 19 u.s.g. niewłaściwym byłoby uznanie uprawnienia (obowiązku) tego podmiotu do udostępnienia informacji publicznej na zasadach opisanych w u.d.i.p. Należy mieć na uwadze, iż istotą funkcji przewodniczącego rady gminy (miasta) nadawanej radnemu jest usprawnienie prac rady pod względem organizacyjnym, co zresztą podkreślone zostało wyraźnie przez prawodawcę poprzez użycie w art. 19 ust. 2 u.s.g. zwrotu "wyłącznie". Podzielić należy więc pogląd, że kompetencje radnego wykonującego przedmiotową funkcje nie obejmują kategorii spraw, których ustawodawca w u.s.g. nie przewiduje. Podkreślić powtórnie należy, że objęcie funkcji przewodniczącego rady miasta nie pozbawia radnego jego statusu – scedowane na niego zostają jedynie dodatkowe, przewidziane w u.s.g. obowiązki. W związku z tym nie nabywa on legitymacji do występowania w charakterze samodzielnego organu, czy też podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu u.d.i.p. Przeciwny wniosek prowadziłby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której członek kolegialnego organu samorządowego (a rozszerzając niniejszą argumentację – również poseł na Sejm RP) zobowiązany był do udostępniania informacji publicznej z racji na pełnioną funkcję, a ewentualną odmowę takiego udostępnienia musiałby stosować w przewidzianej przepisami formie decyzji administracyjnej. Żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważnia wspomnianych podmiotów do wydawania aktów administracyjnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż ewentualna bezczynność Przewodniczącego Rady Miasta B. nie jest poddana kontroli sądu administracyjnego z racji na brak możliwości uznania go za podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W związku z tym Sąd postanowił, na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucić skargę jako niedopuszczalną. O zwrocie uiszczonej przez skarżącego kwoty tytułem wpisu sądowego orzeczono na podstawie art. 232 §1 pkt 1 p.p.s.a.