II SAB/Bd 136/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Dawid Myszyński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 marca 2015 r. sprawy ze skargi D. S. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. D. S. wniosła do Sądu skargę na bezczynność Wójta Gminy G. polegającą na niezgłoszeniu Staroście G. zmian danych objętych ewidencją gruntów dotyczących działek [...]/1, [...]/1, [...]/1 położonych w obrębie B. z gruntu ornego na leśny. Wskazała, że powyższe działki, należące do Gminy, pokryte są drzewostanem w różnym wieku, z czego blisko połowa całego obszaru pokryta jest lasem mieszanym w wieku około 40 lat. Skarżąca podniosła, że Wójt Gminy działając w imieniu właściciela powyższych nieruchomości – Gminy, zobowiązany był na mocy art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. tj. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027; ze zm.), dalej przytaczanej jako "p.g.k.", zgłosić zmiany danych w ewidencji gruntów. Zaznaczono w skardze, że zaniechanie dokonania tej czynności umożliwiło władzom gminy przyjęcie dla powyższych terenów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także w planie miejscowym, funkcji produkcyjno-składowo-magazynowej. Bezczynność Wójta Gminy w zakresie zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów stanowi, w ocenie strony skarżącej, realne zagrożenie z punktu widzenia ochrony przyrody i środowiska. Skarżąca podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu bezczynności Wójta, gdyż jest współwłaścicielem działki nr [...]/5 o funkcji mieszkalnej, sąsiadującej z działkami [...]/1, [...]/1, [...]/1 położonymi w B. Według niej las rosnący na omawianych działkach należących do Gminy stanowi dla sąsiadujących nieruchomości barierę ochronną przed szkodliwymi emisjami hałasu, pyłu i innych zanieczyszczeń z usytuowanych dużych zakładów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przez skarżącą środków zaskarżenia. Jednocześnie wyjaśnił, że przedmiotowe działki są jedynym obszarem należącym do Gminy G., który można przeznaczyć na działalność inwestycyjną wedle ustaleń obowiązującego dla tego obszaru studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ wyjaśnił, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i prognoza oddziaływania na środowisko przyrodnicze właściwa dla przedmiotowych działek oparte są o ekspertyzę wykonaną na jego zlecenie przez podmiot prywatny. Wyraził też ubolewanie, że nie poinformowano go, jako strony postępowania administracyjnego, o fakcie sporządzania i treści innego opracowania przyrodniczego, na podstawie którego Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. wydał negatywną opinię dotyczącą funkcji produkcyjnych na przedmiotowym terenie. Ponadto organ wyraźnie zaakcentował rolę rozwoju gospodarczego na terenie gminy oraz jego wpływ na spadek bezrobocia wśród mieszkańców. Dalej podkreślono, że zainteresowani mają możliwość wyrażania swoich opinii w sprawie polityki przestrzennej gminy poprzez zgłaszanie uwag i zastrzeżeń, jednak organ powinien stosować się do woli większości postępując jednocześnie zgodnie z przyjętą przez gminę strategią rozwoju. Wycinka drzew na przedmiotowym terenie jest, według organu, niezbędna ze względów infrastrukturalnych oraz inwestycyjnych. Wójt Gminy G. przyznał, że na obszarze działek występuje bogate zadrzewienie mające charakter lasu, ale zmiana klasyfikacji tych gruntów nie jest możliwa z uwagi na obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz sporządzany aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ wskazał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony, gdyż zachowane zostały odległości określone w przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wydając w dniu 15 kwietnia 2014 r. postanowienie o sygn. akt II SAB/Bd 2/14 odrzucił ze względów proceduralnych skargę D. S. na bezczynność Wójta Gminy G. bez badania jej zarzutów merytorycznych. Według Sądu sprawa, której dotyczy skarga, nie mieściła się w ramach właściwości rzeczowej określonej w art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a." W uzasadnieniu postanowienia określono istotę bezczynności organu jako brak podjęcia w nakazanym prawem terminie czynności przez ten organ w toku postępowań mogących zakończyć się aktami enumeratywnie wymienionymi w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. W sprawie skarżąca zarzucała Wójtowi Gminy G. bezczynność polegającą na niedokonaniu czynności określonej w art. 22 ust. p.g.k., tj. niezgłoszeniu właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian. Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. zgłoszenie, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie, jest czynnością o charakterze materialno-technicznym, sprowadzającą się do poinformowania właściwego organu o stanie faktycznym na nieruchomości, niestanowiącą samoistnego źródła uprawnień lub obowiązków dla strony. W związku z powyższym Sąd uznał, że tego typu działanie nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (ustalającą, stwierdzającą lub potwierdzającą prawa lub obowiązki wynikające z przepisów prawa). Mając to na uwadze stwierdził, że nie jest właściwy w przedmiotowej sprawie i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia w dniu 20 czerwca 2014 r. wniosło, jako uczestnik postępowania, Stowarzyszenie [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi pomimo nierozpoznania skargi w jej granicach, a w konsekwencji dokonanie kontroli działania organów władzy publicznej na podstawie przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania, z pominięciem właściwego trybu (i przesłanek) kontroli określonego w ustawie tj. art. 101a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej przytaczanej jako "u.s.g."; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze; 3) art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez odrzucenie skargi pomimo uchylenia się przez Sąd od wykonania obowiązku kontroli w sprawie, w której przepisy ustaw szczególnych nakładają na Sąd taki obowiązek; 4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia wynikających z akt sprawy zdarzeń kształtujących podstawy prawne i faktyczne skargi; 5) art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 22 ust. 2 p.g.k. poprzez ich niezastosowanie do oceny sytuacji skarżącej i w konsekwencji wyprowadzenie błędnej konkluzji, iż sprawa, której dotyczy skarga nie mieści się we właściwości rzeczowej sądu; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe skonstruowanie uzasadnienia polegające na braku wskazania konkretnego przepisu będącego podstawą odrzucenia skargi oraz na niepełnym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że ani D. S., ani Stowarzyszenie nie powoływało się na bezczynność w zakresie wydania aktów lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podmiot skarżący podkreślił, że domagano się ochrony, do której prawo przyznają przepisy szczególne, a co jasno, w ocenie Skarżącego, wynikało z treści skargi. Zwrócono uwagę, że skarga nie została wniesiona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ale na podstawie art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. (w związku z brzmieniem art. 3 § 3 p.p.s.a.). Według Stowarzyszenia oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wniesionej skargi w ogóle nie rozpoznał, rozstrzygając jednocześnie w kwestii skargi, której D. S. nie złożyła. Podkreślono szczególny charakter skargi z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. polegający na tym, iż nie odnosi się ona do pojęcia sprawy administracyjnej, gdyż sprawa inicjowana jest dopiero na poziomie skargi do Sądu (Sąd nie dysponuje więc aktami sprawy, w tym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne czy zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, gdzie zdefiniowano przedmiot postępowania administracyjnego). Oznacza to, że Sąd, w ocenie Skarżącego, zobligowany był do zbadania treści skargi pod względem zawartych w niej okoliczności faktycznych sprawy oraz, czy ochrona sądowa, którą przewidują przepisy art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust 1 u.s.g. rzeczywiście stronie przysługuje. Dopiero po takiej analizie Sąd, według skarżącego, uprawniony był do oceny, czy w niniejszej sprawie istotnie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a który to przepis był podstawą rozstrzygnięcia. Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny przyznał, że skarga oparta na przepisie art. 101a u.s.g. stanowi specyficzną jej formę niezależną od skargi na bezczynność określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Dyspozycja art. 101a ust. 1 wymaga od skarżącego powołania konkretnego przepisu, na mocy którego organ obciążony był obowiązkiem wykonania określonej czynności. Konieczne jest ponadto wskazanie związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tej czynności a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą skargi D. S. był w istocie art. 101a ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., a nie, jak przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny, art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny przedwcześnie odrzucił skargę opierając się jedynie na treści art. 3 § 2 pkt 4 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze NSA postanowił uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wymaga podkreślenia w niniejszej sprawie, że zgodnie z przepisem art. 190 ustawy p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania, co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Wskazać należy także, że zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie lub inny akt z zakresu administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wskazać należy, że skarżąca dopełniła wymogów formalnych warunkujących skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. i pismem z dnia 14 listopada 2013 r. wezwała Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie czynności nakazanych prawem, wynikających z art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, ponieważ Wójt Gminy G. w piśmie z dnia 25 listopada 2013 r. odmówił skarżącej podjęcia wnioskowanych przez nią działań, wyjaśniając, że brak ku temu podstaw prawnych. Przechodząc do oceny zasadności skargi wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Art. 101a ust. 1 u.s.g., będący podstawą przedmiotowej skargi, nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów art. 101 u.s.g., gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowanie czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Znaczy to, że skarga oparta na przepisie z art. 101a ust. 1 musi w swej osnowie wskazywać naruszenie interesu prawnego skarżącego przez niewykonanie czynności nakazanych prawem albo naruszenie prawa osób trzecich przez podjęcie czynności prawnych lub faktycznych przez organ gminy (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 178/14, LEX nr 1476450). Wstępnym, ale węzłowym ze względów proceduralnych zagadnieniem będzie więc określenie istoty interesu prawnego D. S. oraz jego ewentualnego naruszenia przez bezczynność Wójta Gminy G. Wskazać w związku z tym należy, że sens instytucji interesu prawnego tłumaczy się jako osobisty, konkretny i aktualnie prawnie chroniony interes, który może być realizowany na gruncie określonego przepisu prawa, najczęściej materialnego, bezpośrednio wiążącego zaskarżony akt z indywidualną i prawnie chronioną sytuacją strony (tak np. w wyroku NSA w Warszawie z 25 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 355/14, LEX nr 1461244). Z treści skargi D. S. wynika, że nie sprecyzowała ona w sposób dostateczny interesu prawnego, jakim miałaby się legitymować zgodnie z dyspozycją art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Fakt sąsiedztwa nieruchomości będącej własnością skarżącej z działkami o nr. [...]/1, [...]/1 i [...]/1 nie może być podstawą do uznania legitymacji procesowej ze względu na brak powiązania osobistej sytuacji prawnej z zarzucaną Wójtowi Gminy G. bezczynnością, tym bardziej przy braku wskazania konkretnego przepisu prawnego przyznającego skarżącej stosowne uprawnienie. W orzecznictwie odróżnia się interes prawny od interesu faktycznego, który to jest bardziej adekwatny w niniejszej sprawie. Do interesu faktycznego należą okoliczności wpływające na sytuację określonego podmiotu, lecz niemające związku z jego sytuacją prawną. Fakt sąsiedztwa lasu jest z pewnością walorem dotyczącym miejsca zamieszkania, ale odnosi się on w przypadku skarżącej tylko do jej sytuacji faktycznej. Nie ma bowiem przepisu prawnego, który w tej konkretnej sytuacji, a więc biorąc pod uwagę stan własnościowy działek (własność Gminy G.) i okoliczności związane z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (będący w toku proces jego uchwalania) wskazywałby na interes prawny oraz, co ma bardzo duże znaczenie proceduralne na gruncie art. 101a ust.1 w zw. z art. 101 ust.1 u.s.g., na jego naruszenie. Zdaniem Sądu, tak właśnie należy ocenić sytuację skarżącej. Nie sposób dopatrzyć się po jej stronie uprawnienia lub interesu o charakterze prawnym, nie zachodzi bowiem bezpośrednie oddziaływanie bezczynności Wójta Gminy G. polegającej na nie podejmowaniu wnioskowanych przez skarżącą działań na prawa i obowiązki skarżącej (por. wyrok WSA w Gliwicach z 23 października 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 7/14, dostępny na stronie cbois.nsa.gov.pl). Podkreślić należy także, że skarga z art. 101 a ust. 1 u.s.g. ma charakter skargi indywidualnej, skarżąca może zatem występować jedynie w obronie własnego interesu prawnego, a nie pro publico bono. Z wyżej wymienionych powodów Sąd uznał, że skarżąca nie spełniła podstawowego wymogu dla skargi z art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., tj. nie wskazała naruszenia jej interesu prawnego legitymującego ją do złożenia skargi na bezczynność organu. Warto zauważyć, że w gestii Sądu nie leży odnajdywanie w skardze uprawniających do jej złożenia elementów. Z wyżej wymienionego przepisu wyraźnie wynika, że to na skarżącym ciąży obowiązek określenia interesu prawnego wywodzonego z przepisu prawa materialnego, a także wskazania okoliczności potwierdzających jego naruszenie. Mając na uwadze powyższe, uznając że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia bezczynnością Wójta Gminy G., na podstawie art. 151 p.ps.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.