II SAB/Bd 137/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2014 r. M. P. (skarżący) zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w I. o sporządzenie i o udostępnienie dokumentów w postaci: 1) pisemnej odpowiedzi, czy przełożony dyscyplinarny wszczął czynności wyjaśniające i na czy je polecenie w sprawie policjanta M. C., 2) pisemnego wyjaśnienia, w jakich okolicznościach przełożony dyscyplinarny odstąpił od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, 3) oznaczenia czynności, czasu i miejsca osób uczestniczących w czynnościach wyjaśniających, 4) opisu i przebiegu czynności, 5) protokołu z przeprowadzonych czynności wyjaśniających, 6) protokołu z przeprowadzonej rozmowy – uwierzytelniony wyciąg z akt osobowych policjanta M. C., 7) uwierzytelnionej kserokopii pisma o ewentualnej odpowiedzialności karnej policjanta, która została przekazana do oceny prokuraturze – jak w treści pisma z dnia 27 października 2014 r. W odpowiedzi na powyższy wniosek Komendant Powiatowy Policji w I. poinformował skarżącego, iż wnioskowana informacja dotyczy w całości spraw osobowych policjanta (czynności wyjaśniających oraz odpowiedzialności karnej) i nie stanowi informacji publicznej. Pismem z dnia 20 listopada 2014 r. M. P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. skargę na bezczynności Komendanta Powiatowego Policji w I. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Komendanta Powiatowego Policji w I. do rozpoznania wniosku w terminie siedmiodniowym o dnia uprawomocnienia się wyroku; rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym; zasądzenie od Komendanta Powiatowego Policji w I. kosztów procesu według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy stan faktyczny, w którym podkreślił, iż wniosek z 8 listopada 2014 r. zawierał wyraźną dyspozycję udostępnienia informacji w formie zanonimizowanej. Stwierdził, iż w jego ocenie wnioskowana informacja ma walor informacji publicznej i jako taka podlega udostępnieniu, a odpowiedź organu zawartą w piśmie na jego wniosek ocenił jako niepełną, wymijającą i nieadekwatną do treści wniosku. Na poparcie swojego stanowisko przywołał brzmienie właściwych w sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, aktów europejskich oraz Konstytucji RP, a także powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu dotyczące przedmiotowej kwestii. Skarżący odniósł się też do kwestii formy, w jakiej organ odmawia udostępnienia informacji – w ocenie skarżącego odmowa winna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a brak jej wydania oznacza pozostawanie organu w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, iż skarżący nie zawarł żądania o udostępnienie informacji w formie zanonimizowanej, co zresztą w obliczu żądania informacji dotyczącej konkretnej osoby byłoby niecelowe. Organ wyjaśnił, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego odmowa jej udostępnienia nie nastąpiła w drodze decyzji administracyjnej, a pisma informującego. Na rozprawie w dniu 18 lutego 2015r. skarżący doprecyzował żądania zawarte w piśmie z dnia 8 listopada 2014r. wyjaśniając, że otrzymał pismo Komendanta Powiatowego Policji z dnia 27 października 2014r. zawierające informacje określone w pkt 1 wniosku, ale uznał, że fakty tam podane nie miały miejsca i dlatego chciał, aby organ ponownie udzielił mu tych informacji. Odnośnie pkt 2 wniosku o udostępnienie informacji publicznej skarżący potwierdził, że żądał wskazania motywów podjęcie przez Komendanta Powiatowego Policji decyzji o odstąpieniu od wszczęcia postępowania. Precyzując żądania zawarte w pkt 3 i 4 wniosku z dnia 8 listopada 2015r. skarżący wyjaśnił, że chciał otrzymać informację o czynnościach podjętych przez organ w związku z wystosowanym przez skarżącego zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusza Policji. Z oświadczenia skarżącego wynika, że żądanie zawarte w pkt 5 wniosku obejmowało udostępnienie mu całości akt postępowania prowadzonego w związku ze złożonym przez niego zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusza Policji. W opinii skarżącego, przełożony funkcjonariusza powinien był przeprowadzić z nim rozmowę dyscyplinującą i dlatego protokołu z takiej rozmowy domagał się w pkt 6 wniosku. Skarżący wyjaśnił ponadto, że żądanie zawarte w pkt 7 wniosku dotyczyło ponownego udzielenia tych samych informacji, które zostały udzielone w piśmie organu z dnia 27.10.2014r.,ale w ocenie skarżącego były one nieprawdziwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W przedmiotowej sprawie skarżący zarzucił organowi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 8 listopada 2014., w którym to wnioskodawca domagał się udzielenia wyszczególnionych we wniosku w pkt 1-7 informacji o czynnościach wyjaśniających podjętych przez Komendanta Powiatowego Policji w I. w związku z zawiadomieniem wystosowanym przez skarżącego do tegoż organu o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusz Policji M. C. Jak wynika ze złożonych przez skarżącego na rozprawie wyjaśnień, wprawdzie w piśmie organu z dnia 27.10.2014r. otrzymał on informacje o podjętych czynnościach w związku z tą denuncjacją, ale w jego ocenie informacje te były nieprawdziwe. Wobec tego, iż sprawa dotyczy bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, wyjaśnić należy, że dostęp do informacji publicznej i zasady oraz tryb jej udostępnia reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej powoływana też jako u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.d.i.p. Przepis art. 2 ust. 1 u.d.i.p. stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, z tym że z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynika, że w przypadku informacji publicznej przetworzonej konieczne jest istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić w sposób zgodny z wnioskiem, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. (w zakresie terminu udostępnienia) oraz w art. 14 ust. 1 u.d.i.p. (w zakresie sposobu udostępnienia). W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a wiec gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z powyższego wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej rozpatruje się bądź przez udostępnienie informacji (czynność materialno-techniczna), bądź przez wydajanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej (z uwagi na ograniczenia z art. 5 u.d.i.i.p. lub - w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego) bądź o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 u.d.i.p.). W świetle poczynionych uwag stwierdzić należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w sposób przewidziany u.d.i.p., wbrew przepisom prawa ani nie udostępnia w nakazanym terminie w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji, ani też nie wydaje stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Przy czym nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej (jak też gdy nie istnieje, czy też nie jest w posiadaniu organu). W takiej sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, a z przypisów ustawy o dostępnie informacji publicznej jednoznacznie wynika, że udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega tylko informacja publiczna (art. 6 ust. 1 u.d..i.p.). Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanym do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Poza sporem pozostaje, że w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do Komendanta Powiatowego Policji w I., który jest podmiotem zobowiązanym na gruncie art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej i będącej w jego posiadaniu. Jak podkreślono to wyżej, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie wskazanego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. W tym znaczeniu nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju wyjaśnienia, objaśnienia czy tłumaczenia organu kwestii związanych z daną informacją publiczną. Udostępnieniu podlega bowiem sama informacja, stanowiąca obiektywnie istniejący fakt, a nie przyczyny, dla których dana informacja ma określoną treść, czy z powodu których została podjęta bądź też nie przez dany organ, czy też znajduje się w danym, a nie innym miejscu. Tego typu informacje nie stanowią informacji publicznej dotyczącej spraw publicznych. Wyjaśnienia, motywacje i tłumaczenia organu nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępnie do informacji publicznej i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie jej przepisów. Z tych przyczyn należy uznać, że informacja żądana w pkt 2 pisma z 8.11.2014r., nie ma waloru informacji publicznej, jako że obejmuje ona żądanie, w stosunku do którego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Skarżący domagał się w nim bowiem udostępnienia informacji poprzez wskazanie "w jakich okolicznościach przełożony dyscyplinarny odstąpił od wszczęcia postępowania wyjaśniającego" Żądanie wskazania motywów podjęcia przez organ określonej decyzji- stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może być rozpatrywane w oparciu o przepisy tej ustawy. Powszechne jest bowiem stanowisko, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. O ile informacją publiczną może być treść określonego dokumentu, to w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można już domagać się wyrażenia opinii na dany temat, przeprowadzenia oceny lub też dokonania interpretacji dokumentu znanego wnioskodawcy. Informacja publiczna nie jest bowiem informacją abstrakcyjną, ani też urzędową wykładnią prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1922/06, Lex nr 383741; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 1341/12 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 372/12 - publ. CBOSA). Zatem skoro w stosunku do pytania ujętego w punkcie 2 wniosku M. P. z dnia 8.11.2014r. nie znajdowały zastosowania regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie sposób zarzucić Komendantowi Powiatowemu Policji w I. bezczynności w zakresie tej części przedmiotowego wniosku. Z podobnego względu za informację publiczną nie można uznać informacji, której skarżący domagał się w pkt 6 wniosku t.j. protokołu z przeprowadzonej rozmowy z funkcjonariuszem Policji M. C. Treść rozmów pomiędzy funkcjonariuszami Policji, nawet jeżeli dotyczą one sfery ich obowiązków służbowych nie posiada waloru informacji publicznej. W konsekwencji skarga w tym zakresie podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnośnie zawartego w pkt 3, 4 i 5 wniosku żądania udostępnienia skarżącemu całości akt postępowania prowadzonego w związku ze złożonym przez niego zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusza Policji M.C. wskazać należy, że zbiór dokumentów, jaki stanowią akta danego postępowania, jako całość, nie stanowi informacji publicznej. Zatem z powyższych przyczyn żądanie skarżącego w tym zakresie nie może znajdować oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro ustawa ta nie ma zastosowania w sprawie udostępnienia akt postępowania, to organ będący adresatem tego wniosku nie mógł dokonywać rozstrzygnięć przewidzianych w tej ustawie, a w szczególności organ ten nie mógł wydać decyzji przewidzianej w art. 16 ustawy. W niniejszej sprawie wystarczającym jest poinformowanie wnioskodawcy o tym, że jego wniosek nie dotyczy informacji publicznej. Obowiązek ten Komendant Powiatowy Policji wykonał, czego dowodem jest pismo z dnia 17.11.2014r. Rozważając zasadność zarzutu bezczynności w zakresie pkt 1 i 7 wniosku skarżącego z 8.11.2014r. wskazać należy, iż z akt sprawy wynika, że zanim skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej, był już w posiadaniu wszystkich żądanych informacji. Analiza akt wskazuje bowiem, że doręczone zostało mu do wiadomości pismo Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia 24 lipca 2014r. o przekazaniu Prokuratorowi Rejonowemu w I. pisma skarżącego zawierającego zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa przez funkcjonariusza M. C. oraz o przekazaniu kopii tego pisma Komendantowi Powiatowemu Policji w I. celem przeprowadzenia czynności wyjaśniających. Z kolei w piśmie z dnia 27.10.2014r. Komendant Powiatowy Policji w I. poinformował skarżącego o wpłynięciu pisma KWP w B. z poleceniem przeprowadzenia czynności wyjaśniających, a także o wynikach tego postępowania. W piśmie tym zawarta została również informacja o przekazaniu sprawy prokuraturze w celu oceny ewentualnej odpowiedzialności karnej funkcjonariusza. Oznacza to, że M. P. w dacie złożenia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej dysponował całością tych informacji żądanych w pkt 1 i 7 wniosku z 8.11.2014r. Na rozprawie w dniu 18.02.2015r. skarżący potwierdził, że jeszcze przed złożeniem wniosku z dnia 8.11.2014r. dysponował tymi informacjami, ale uznał je za nieprawdziwe i dlatego ponownie zażądał ich udzielenia. Negatywna ocena przez wnioskodawcę treści udzielonej mu przez organ informacji publicznej nie może jednakże zostać uznana za przesłankę stwierdzenia bezczynności organu w zakresie wykonania obowiązku udzielenia tejże informacji publicznej. A contrario, powyższe oznacza, że w dacie złożenia skargi nie można było zarzucić organowi bezczynności co do udzielenia informacji publicznej . Samo powołanie się we wniosku na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie uzasadnia obowiązku ponownego jej udzielania przez zobowiązany organ, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że strona uprawniona do uzyskania takiej informacji już nią dysponuje. Zatem skarga, co do wszystkich podniesionych w niej zarzutów, jest chybiona i dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.