II SAB/Bd 25/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Prezesa Sądu [...] w [...] w przedmiocie wydania kopii dokumentów 1. zobowiązuje Prezesa Sądu [...] w [...] do rozpoznania wniosku R. S. z dnia [...] grudnia 2020 r. w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Prezes Sądu [...] w [...] dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałej części skargę oddala. Skarga na bezczynność Prezesa Sądu Rejonowego w T. została wywiedziona na tle następujących okoliczności faktycznych. W piśmie z [...] grudnia 2020 r. R. S. (dalej określany jako Skarżący) wniósł do Prezesa Sądu Rejonowego w T. o przesłanie koperty lub jej kopii z widoczną datą stempla pocztowego, w której Skarżący przesłał do Sądu pismo z [...] czerwca 2020 r. Motywując złożony wniosek, Skarżący wskazał na ujawnione nieprawidłowości przy przesyłaniu korespondencji przez Areszt Śledczy w S. W odpowiedzi na ww. wniosek Skarżącego Prezes Sądu Rejonowego w T. w piśmie z [...] grudnia 2020 r., znak: [...], poinformował, że wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej został rozpatrzony w ustawowo określonym czasie, tj. w ciągu 14 dni od daty wpływu. Dalej wskazano, że nie stwierdzono nieprawidłowości w dokonywanych doręczeniach, co oznacza, że Skarżący jest na bieżąco informowany w sprawie. W związku z tym sprawę uznano za zakończoną. We wniesionej do tut. Sądu skardze Skarżący zarzucił Prezesowi Sądu Rejonowego w T. bezczynność w sprawie o wydanie kopii dokumentu z akt administracyjnych. Uzasadniając wniesioną skargę, Skarżący wskazał, że Prezes Sądu winien rozpoznać wniesione podanie zgodnie z art. 73 i art. 74 kpa, a nie dokonywać analiz, do czego nie był uprawniony. Podkreślił, że Prezes Sądu powinien znać przepisy prawa i je stosować. Skarżący wniósł o: - stwierdzenie bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego w T. w sprawie o wydanie kopii dokumentu; - zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku o wydanie dokumentu zgodnie z art. 73 i art. 74 kpa, - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 ppsa; W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej powoływana jako "ppsa"), sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Zgodnie z art. 149 § 2 ppsa, sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. O bezczynności organu można mówić wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia on w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Dotyczy to zarówno sytuacji, gdy organ nie podjął żadnych czynności, jak i takiej, gdy czynności zostały wprawdzie podjęte, ale organ nie zakończył go stosownym aktem. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia z jakich powodów określone działanie nie zostało podjęte, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną, czy też niezawinioną opieszałością organu. Wniesienie skargi jest zatem uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w razie odmowy podjęcia określonego działania, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej lub innego aktu czy czynności. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezesa Sądu Rejonowego w T. w przedmiocie wydania kopii dokumentu z akt sprawy. Skarżący we wniosku z [...] grudnia 2020 r. domagał się przesłania mu koperty lub jej kopii z widoczną datą stempla pocztowego, w której przesłał do Sądu pismo z [...] czerwca 2020 r. Przystępując do rozpoznania sprawy, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 73 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływana jako kpa), strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Czynności określone w § 1 są dokonywane w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu (§ 1a). Zgodnie natomiast z § 2 powołanego przepisu, strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Wskazany przepis przewiduje zatem następujące uprawnienia strony: prawo żądania wydania kopii akt sprawy, prawo żądania wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy i prawo żądania uwierzytelnienia kopii akt sprawy. Powyższym uprawnieniom strony odpowiadają następujące obowiązki organu: po pierwsze, obowiązek wydania kopii akt sprawy; po drugie, obowiązek wydania stronie z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, co jednak wiąże się z wcześniejszym sporządzeniem przez organ takiego odpisu (kopii); po trzecie, obowiązek uwierzytelnienia sporządzonych wcześniej przez stronę kopii akt sprawy. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, treść tego przepisu nie przewiduje jakichkolwiek warunków, których spełnienie umożliwia realizację prawa żądania wydania kopii akt sprawy, prawa żądania wydania uwierzytelnionych odpisów akt sprawy i prawa żądania uwierzytelnienia kopii akt sprawy. Złożenie przez stronę stosownego żądania powoduje zatem, że organ nie może odmówić dokonania wskazanych czynności. Art. 74 § 1 kpa stanowi, że przepisu art. 73 nie stosuje się do akt sprawy zawierających informacje niejawne o klauzuli tajności "tajne" lub "ściśle tajne", a także do innych akt, które organ administracji publicznej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy. Odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów, uwierzytelnienia takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 2). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie organ dokonał błędnej interpretacji żądania wniosku z [...] grudnia 2020 r. Przyjął mianowicie, że wniosek ten dotyczył udzielenia Skarżącemu informacji odnośnie stanu sprawy dotyczącej jego wniosku z [...] czerwca 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, co jest sprzeczne z treścią wniosku z [...] grudnia 2020 r. Z jego treści wynika bowiem wprost, że Skarżący wystąpił na podstawie art. 73 kpa o przesłanie mu dokumentu - koperty lub jej kopii. Na powyższe wskazał również Skarżący we wniesionej do Sądu skardze. Organ nie rozpoznał wniosku Skarżącego. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 kpa, należy wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 kpa z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 kpa) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa) (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8.10.2018 r., I OPS 1/18). NSA w powołanej wyżej uchwale stwierdził, że w ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 kpa mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. NSA zasadnie wskazał, że to właśnie na organie ciąży obowiązek "stworzenia warunków gwarantujących stronie realną możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych i jego wykorzystania w ramach uprawnień procesowych"; organ nie może w sposób dowolny ograniczać możliwości sporządzania kserokopii dokumentów, także przy użyciu sprzętu będącego w posiadaniu organu, to jednak może generować koszty postępowania, które obciążą stronę. Sąd uznał, że uprawnienie określone w art. 73 § 1 kpa nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, co umożliwia uzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie. W uchwale przyjęto, że "na akceptację zasługuje stanowisko ukształtowane orzeczeniami sądów, w których przyjęto prokonstytucyjną, systemową i celowościową wykładnię art. 73 § 1 z konkluzją, że w ramach udostępniania akt stronie mieści się sporządzanie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy". Słuszna jest konstatacja, że ww. uchwała stwarza w praktyce możliwość pełniejszego urzeczywistnienia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, a dokonana przez NSA wykładnia "dopuszcza skuteczne żądanie strony od organu prowadzącego postępowanie wykonania na jej rzecz kopii dokumentów z akt sprawy, jak i żądanie przesłania takich kopii na adres strony – pocztą tradycyjną albo elektroniczną, jeśli pozwalają na to uwarunkowania techniczne urzędu obsługującego organ administracyjny. Koszty wykonania kopii, jak i przesyłki ponosi strona wnosząca o ich wykonanie" (A. Słysz [w:] k.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2020, art. 73). Skoro organ nie rozpoznał wniosku Skarżącego z [...] grudnia 2020 r. zgodnie z jego treścią, Sąd zobowiązał Prezesa Sądu Rejonowego w T. do rozpoznania tego wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, przy czym rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu mające poparcie w treści cyt. uchwały NSA z 8.10.2018 r., I OPS 1/18) W ocenie Sądu, bezczynność w niniejszej sprawie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1a ppsa, pkt 2 wyroku) i wynikała z nieuzasadnionej zwłoki w załatwieniu sprawy. Jak wynika z powołanego powyżej przepisu, stwierdzając przewlekłość lub bezczynność organu sąd jednocześnie stwierdza, czy przewlekłość lub bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić. W analizowanej sprawie Prezes Sądu z absolutnie niezrozumiałych powodów nie rozpoznał jasnego i oczywistego w swej treści wniosku Skarżącego, co uzasadniało stwierdzenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa. W pozostałym zakresie, dotyczącym żądania Skarżącego zasądzenia sumy pieniężnej, Sąd skargę oddalił. Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ppsa, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu lub na wniosek strony wymierzyć organowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości pięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny (grzywna) oraz kompensacyjny (suma pieniężna) i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (tak słusznie NSA w wyroku z 18.10.2017 r., II OSK 1769/17). Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter przede wszystkim prewencyjny i kompensacyjny, służąc zadośćuczynieniu za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie działającej administracji publicznej (por. wyrok NSA z 23.5.2017 r., I OSK 1662/16). W konsekwencji, suma pieniężna może być przyznana w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłości lub bezczynności o szczególnym charakterze, uzasadniającym zastosowanie wobec strony środka kompensacyjnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query. Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym.