II SAB/Bd 31/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi I.C. na bezczynność Starosty B. w przedmiocie wydania prawa jazdy oddala skargę. II SAB/Bd 31/18 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia [...] 2017 r. skarżący I. C. zwrócił się do Starosty o wymianę dokumentu prawa jazdy wydanego w 2004 r. (wydanie wtórnika) w związku ze zmianą adresu. Organ wydał skarżącemu dokument prawa jazdy w dniu [...] 2017r. (data odbiory [...] 2017r.), w którym w rubryce 11, przy części poszczególnych kategorii prawa jazdy wskazał datę ważności uprawnienia. W piśmie z dnia [...] 2017 r. zatytułowanym "odwołanie w sprawie" skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skarżący wskazał, że nie zgadza się z treścią wydanego mu dokumentu i wniósł o ponowne jego wydanie z prawidłowo umieszczonym w kolumnie (pozycji) jedenastej "data ważności uprawnienia" symbolu "-" do uprawnień wszystkich kategorii jazdy jako informacji, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. Zdaniem skarżącego organ nie był uprawniony do zmiany terminów ważności uprawnień poprzez ich ograniczenie czasowe w miejsce uprawnień przyznanych bezterminowo (o czym świadczą dokumenty prawa jazdy wydane w poprzednich latach). Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego "od decyzji ustnej Starosty ogłoszonej [...] 2017 r. w przedmiocie wydania dokumentu prawa jazdy" - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podniosło, że skarżący domagał się od Starosty wydania bezterminowego prawa jazdy. Dokument prawa jazdy, który otrzymał, zawierał ograniczenia dotyczące daty ważności nowo otrzymanych uprawnień. Mianowicie, stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. Nr 30, poz. 151 z późn. zm.) uprawnienia ograniczono do 15 lat – na kategorię AM ,A1, A2, B1, T oraz do 5 lat – na kategorię C1, D1, C+E i D+E. Uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E skarżący uzyskał przed 19 stycznia 2013 r. tj. przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami i wobec tego uprawnienia posiada bezterminowo. Wobec tego organ I instancji ustalił w dokumencie prawa jazdy na kategorie A, B, B+E, C, C+E, D, D+E datę ważności "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo tj. zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2016r. poz.231- dalej jako rozporządzenie z 24 lutego 2016r.). Kolegium zwróciło uwagę, że uprawnienia na kategorie AM, A1, A2, B1 i T skarżący uzyskał z uwagi na zmianę przepisów tj. wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w zakresie dodania dalszych kategorii – co wynika z § 10 ust. 6 pkt 1 lit. c, e, g, i, j, k, l ww. rozporządzenia. W skardze do sądu administracyjnego I. C. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty zarzucając naruszenie: - art. 6 i 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23; zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez ich błędne zastosowanie z uwagi na to, że organ nie dążył do zebrania wyczerpującego materiału dowodowego opierając swoje rozstrzygnięcie jedynie na przedstawionym mu materiale przez organ I instancji, - art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, - art. 104, 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że wydanie dokumentu prawa jazdy na skutek wniosku o zmianę adresu stanowiło podstawę do wydania decyzji administracyjnej i jednocześnie błędne przyjęcie, że wydanie takiego dokumentu stanowi decyzję administracyjną przy czym w ocenie skarżącego powyższe powinno stanowić czynność materialno – techniczną, gdyż skarżący nabył te uprawnienia wcześniej. Zdaniem skarżącego decyzja administracyjna z dnia [...] 2017 r. została wydana bez podstawy prawnej, gdyż nie nadawała skarżącemu uprawnień kierowania pojazdami, ponieważ te skarżący posiadał wcześniej, a wniosek skarżącego dotyczył jedynie kwestii związanej ze zmianą adresu; - art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niegodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. - § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie poprzez wpisanie w kolumnie 11 "data ważności uprawnienia" okresów obowiązywania poszczególnych uprawnień, przy czym z treści wyżej wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że skarżący posiadał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym, dlatego też organ prawidłowo powinien w pozycji "data ważności uprawnienia" umieścić symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. Wyrokiem z dna 12 grudnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 766/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.z 2017r. poz.1369 ze zm. -dalej jako p.p.s.a.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że art. 18 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami nie stanowi podstawy prawnej, w oparciu o którą organ administracji byłby uprawniony do władczego określenia konsekwencji prawnych wynikających z jakiejś normy prawnej względem konkretnego adresata, w konkretnie oznaczonej sprawie (rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej formie decyzji administracyjnej). W tym przypadku wydanie nowego dokumentu prawa jazdy jest czynnością materialno-techniczną, sprowadzającą się w swej istocie do fizycznej wymiany dokumentu stanowiącego dowód posiadania przez określoną osobę uprawnienia do kierowania pojazdami danego rodzaju, która ma służyć przede wszystkim celom dowodowym (art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami). W sprawie tej nie znajdą również zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odmiennie zatem niż w sprawie, której przedmiotem jest przyznanie określonej osobie uprawnienia do kierowania pojazdami, nie dochodzi w tym przypadku do wydania decyzji administracyjnej. Następnie I. C., po bezskutecznym wezwaniu Starosty w piśmie z dnia [...] 2018r. do usunięcia naruszenia prawa wniósł w dniu [...] 2018r.do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność tego organu polegającą na odmowie wydania mu prawa jazdy zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] 2017r. Skarżący zawarł w niej wniosek, aby sąd na podstawie art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. nakazał organowi wydanie dokumentu prawa jazdy zgodnie ze złożonym wnioskiem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ naruszył przepis § 29 rozporządzenia z dnia 24 lutego 2016r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wpisanie w kolumnie 11 "data ważności uprawnienia" okresów obowiązywania poszczególnych uprawnień, przy czym z treści wyżej wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, że skarżący posiadał w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona orzeczeniem lekarskim lub psychologicznym. Dlatego też organ prawidłowo powinien w pozycji "data ważności uprawnienia" umieścić symbol "-" jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo, czego w niniejszej sprawie nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że nie dopuścił się bezczynności, bowiem dokument prawa jazdy, który skarżącemu został wydany zawierał ograniczenia dotyczące daty ważności jedynie co do nowo otrzymanych uprawnień, a uprawnienia w zakresie prawa jazdy kategorii A, B, B+E, C, C+E, D, D+E skarżący uzyskał przed 19 stycznia 2013 r. tj. przed wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami i wobec tego uprawnienia te posiada bezterminowo. Wobec tego organ ustalił w dokumencie prawa jazdy dla kategorii A, B, BE, C, CE, D, DE ważność bezterminowo tj. zgodnie z § 29 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami. Starosta wskazał ponadto, że uprawnienia na pozostałe kategorie skarżący uzyskał z uwagi na zmianę przepisów tj. wydanie nowego dokumentu prawa jazdy w zakresie dodania dalszych kategorii – co wynika z § 10 ust. 6 ww. rozporządzenia z 24 lutego 2016r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej w granicach, w jakich przysługuje skarga do sądu administracyjnego na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201 z z późn. zm) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających. W tak zakreślonej kognicji sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 p.p.s.a.). W przeciwnym razie Sąd skargę oddala, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępny w CBOSA) wskazał, że pojęcie "bezczynności" rozumieć należy jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stan bezczynności występuje także wtedy, gdy organ podejmuje rozmaite działania, które jednak nie przynoszą rezultatu w postaci terminowego załatwienia sprawy (wydania stosownego, kończącego postępowanie aktu albo dokonania odpowiedniej czynności – Z. Kmieciak "Przewlekłość postępowania administracyjnego s. 34.) I. C. zarzucił Staroście, że pozostaje on w bezczynności przejawiającej się w braku wydania skarżącemu dokumentu prawa jazdy o treści zgodnej z żądaniem zawartym we wniosku z dnia [...] 2017r. Odnosząc się w pierwszej kolejności do żądania zawartego w petitum skargi wskazać należy, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie jest uprawniony do dokonywania wiążącej oceny zasadności tego wniosku. Dokonanie takiej oceny przez Sąd w niniejszej sprawie – toczącej się ze skargi na bezczynność - byłoby przedwczesne i stanowiłoby wyjście poza granice tej sprawy. Jak bowiem trafnie podkreśla się w orzecznictwie, kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu (odpowiednio też: na przewlekłe prowadzenie postępowania) ogranicza się tylko do badania, czy organ administracji miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, i czy uczynił to w przewidzianym terminie. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. W konsekwencji wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Zagadnienia te będą bowiem przedmiotem badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną. Zatem wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione przez sąd w postępowaniu w sprawie bezczynności organu. (por. wyroki NSA: z 15.12.2011r., I OSK 1721/11, z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.29016 r., II OSK 1717/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podstawową zasadą instytucji skargi na bezczynność jest zatem ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew oczekiwaniom skarżącego Sąd administracyjny nie może więc nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też bezpośrednio orzekać o prawach i obowiązkach skarżącego. Wobec powyższego, jeżeli w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 p.p.s.a. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte. Rozpoznając w przedstawionej sytuacji faktycznej skargę na bezczynność organu, w świetle powołanych powyżej wywodów należy stwierdzić, w niniejszej sprawie nie można zarzucić organowi bezczynności w podjęciu materialno-technicznej czynności wymiany dokumentu prawa jazdy. Poza sporem pozostaje bowiem okoliczność dokonania tej czynności przez właściwy organ i to przed wniesieniem skargi do sądu, co potwierdza adnotacja na wniosku z dnia [...] 2017r. Oznacza to, że w niniejszej sprawie Starosta rozstrzygnął wniosek skarżącego o wymianę prawa jazdy, a wszelkie kwestie merytoryczne rozstrzygnięcia, odnoszące się do jego zasadności, czy legalności stanowiły- jak już powyżej wyjaśniono- przedmiot odrębnego postępowania, zainicjowanego przez stronę w celu weryfikacji tej czynności. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a.