II SAB/Bd 34/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 maja 2013r. sprawy ze skargi G.P. i S.P. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania odpisu decyzji o warunkach zabudowy postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącym solidarnie ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy kwotę 100 (sto) złotych tytułem wpisu uiszczonego od skargi. W piśmie z dnia [...] października 2012 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia [...] października 2012 r. G. i S. P. wnieśli do Wójta Gminy I. o doręczenie im decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy wydanej dla działki nr [...] położonej w miejscowości D. Następnie organ wezwał skarżących do wykazania interesu prawnego w związku ze złożonym wnioskiem, w odpowiedzi na co skarżący ustosunkowali się do powyższego w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. Następnie, zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. organ poinformował skarżących o pozostawieniu ich podania bez rozpoznania wobec bezskutecznego upływu terminu do usunięcia stwierdzonych w nim braków. G. i S. P. złożyli w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie, poprzez niedoręczenie im decyzji o warunkach zabudowy, o co wnosili we wniosku z dnia [...] października 2012 r. Skarżący wskazali, że organ pozostaje w bezczynności. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uznało wniesione zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu organ wskazał, że w sprawie nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną, w konsekwencji czego zarzut niezałatwienia sprawy w terminie jest niezasadny. Organ podniósł również, że skarżącym nie doręczono powoływanej decyzji, z uwagi na fakt, że nie byli oni stroną postępowania. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. G. i S. P. złożyli skargę na bezczynność Wójta Gminy I., w uzasadnieniu której wskazali, że w sprawie nastąpiło rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Skarżący podali, że organ nie doręczył im decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] o warunkach zabudowy, o co wnosili w piśmie z dnia [...] października 2012 r. G. i S. P. wnieśli o zobowiązanie Urzędu Gminy w I. do doręczenia im ww. decyzji o warunkach zabudowy, rozpoznanie skargi na posiedzeniu jawnym przez Sąd, oraz zobowiązanie organu do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy I. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Skarżący bezczynność organu wiążą w niniejszej sprawie z faktem niedoręczenia im decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w sprawie warunków zabudowy. W związku z tym zauważyć należy, iż zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Formy działań administracji publicznej określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Powołane przepisy wyznaczają granice właściwości sądów administracyjnych i zakres ich kompetencji judykacyjnej. Zakres kompetencji judykacyjnej, a zatem zakres stosowania środków określonych w ustawie P.p.s.a., jest dopuszczalny tylko w sprawach skarg objętych właściwością sądów administracyjnych. Sądy administracyjne mogą rozważać zastosowanie lub odmowę zastosowania wobec działalności administracji publicznej określonych ustawą środków tylko w zakresie objętym właściwością sądów. Zastosowanie bowiem danego rodzaju środka następuje po rozpoznaniu sprawy zgodności z prawem zaskarżonego działania wykonującego administrację publiczną. Brak właściwości sądu administracyjnego wyłącza zastosowanie lub odmowę zastosowania środków przewidzianych omawianą ustawą. Wynika to expressis verbis z art. 58 § 1 P.p.s.a, który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W sprawach nieobjętych właściwością sądów administracyjnych wyłącznie dopuszczalnym sposobem rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej jest postanowienie o odrzuceniu skargi (por. glosa B. Adamiak do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04, publ. OSP nr 5 z 2006 r.) Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, czyli w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Skarga na bezczynność organu jest zatem dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest jednak określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (patrz: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 27-28). Takie założenie koresponduje z treścią art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Sąd może więc uwzględnić skargę na bezczynność organu wyłącznie wówczas, gdy organ ten pozostaje w zwłoce, mimo iż miał obowiązek podjąć działanie we wskazanej formie i w określonym przez prawo terminie. Czynność doręczenia nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a P.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia zaś nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Chwilą wydania decyzji jest bowiem data jej sporządzenia, co następuje w momencie złożenia na decyzji podpisu osoby uprawnionej (będącej organem administracji publicznej lub przez ten organ upoważnionej). Doręczenie ma natomiast na celu zakomunikowanie stronie zawartego w decyzji rozstrzygnięcia. Jest czynnością procesową polegającą jedynie na przekazaniu stronie wydanego już w sprawie rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 714/2005, oraz postanowienia z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 438/08 i z dnia 20 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 418/11). Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie. Sąd uwzględniając skargę w oparciu o art. 149 P.p.s.a, może zobowiązać organ jedynie do wydania decyzji we wskazanym znaczeniu. Przedmiotem takiego wyroku nie może być natomiast samo doręczenie czy niedoręczenie decyzji. Uwzględniając fakt, że Sąd administracyjny ma obowiązek badania dopuszczalności skargi z urzędu na każdym etapie rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga - jako niedopuszczalna - podlegała na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzuceniu. Podsumowując Sąd podziela prezentowane w orzecznictwie poglądy, że czynność doręczenia stronie nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 i 4a p.p.s.a. Nie stanowi też czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ten ostatni przepis odnosi się bowiem do działań materialno-technicznych organu, wywołujących określone tam skutki prawne. Czynność doręczenia nie przyznaje natomiast, nie stwierdza, nie uznaje żadnych uprawnień i obowiązków. Doręczenie wywołuje jedynie ten skutek, że od daty doręczenia biegnie dla strony termin do wniesienia określonych środków zaskarżenia. Doręczenia nie można przy tym utożsamiać z wydaniem decyzji. Prawidłowość doręczenia może być oceniana w toku postępowania odwoławczego. Może być też przedmiotem badania przez sąd administracyjny przy ocenie legalności danego aktu. Niewykonanie takiej czynności nie jest natomiast bezczynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Nie podlega zatem kontroli sądowej w drodze odrębnej skargi, o jakiej mowa w tym przepisie (por. postanowienia NSA z 6 czerwca 2012 r., I OSK 1194/12, z 19 lutego 2009 r., I OSK 438/08, z dnia 18 października 2006 r., II OSK 1360/06, a także post. NSA w Warszawie z 28 września 2001 r., I SAB 2/01). Z uwagi na powyższe skarga podlegała odrzuceniu stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na fakt, że sprawa doręczenia decyzji nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Orzeczenie w pkt 2 Sąd oparł na art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego.