II SAB/Bd 4/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy L. do załatwienia wniosku skarżącego T. M. z dnia [...] listopada 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy L. na rzecz skarżącego T. M. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] T. M. wezwał Wójta Gminy L. do udostępnienia informacji publicznej w formie pisemnej odnośnie pism, które wpłynęły do Urzędu Gminy L. jak i Rady Gminy z Regionalnej Izby Obrachunkowej w kadencji 2006 - 2010. W uzasadnieniu podniósł, iż pisma te są mu potrzebne do analizy funkcjonowania Zakładu Gospodarki Komunalnej L. w poprzedniej kadencji. Odpowiedzi na ten wniosek Wójt Gminy L. udzielił w piśmie z dnia [...] informując skarżącego, że wnioskowane dokumenty są do wglądu w Biurze Rady Gminy L. w pokoju numer [...]. Jednocześnie Wójt pouczył skarżącego, że zgodnie z art. 18 a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, organem kontrolującym działalność wójta jest Komisja Rewizyjna, a zatem wniosek winien być złożony do właściwej komisji. Pismem z dnia [...] skarżący T. M. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy L. zarzucając mu naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wniosek w określonym terminie. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z wnioskiem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wskazał, że do dnia wniesienia skargi podmiot zobowiązany nie wykonał żadnej czynności w zakresie wykonania jego wniosku. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy L. wniósł o jej oddalenie, wskazując że na sesji Rady Gminy L., która miała w dniu [...] Wójt w punkcie wolne wnioski i zapytania udzielił odpowiedzi skarżącemu (w formie pisemnej dnia [...]), że przedmiotowy wniosek winien zostać zgłoszony do Rady Gminy i Komisja Rewizyjna władna byłaby przeprowadzić analizę funkcjonowania Zakładu Gospodarki Komunalnej L. w kadencji 2006 – 2010. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanową inaczej. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów. Środek dyscyplinujący organy w zakresie wykonywania przez nie terminowego załatwienia spraw w postaci skargi na bezczynność powiązany jest kompetencjami sądu administracyjnego do rozstrzygania skarg na określone czynności z zakresu administracji publicznej. Jak wynika z przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga na bezczynność służy w przypadkach określonych w pkt 1 - 4, to jest gdy organ nie wydaje decyzji, postanowienia, względnie innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto, iż przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ – mimo ciążącego na nim obowiązku – w przedmiocie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Wniesienie skargi na "milczenie" organu jest przy tym uzależnione nie tylko w razie nie dotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie ocenił, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (J. P. Tarno – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Wydawnictwo "LexisNexis", Warszawa 2006 r., str. 37). Dla stwierdzenia, czy zachodzi bezczynność, konieczne jest zatem ustalenie, że dany organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo podjęcia określonej czynności. Niniejsza sprawa dotyczy bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia skarżącemu- w formie pisemnej- kopii pism, które wpłynęły do Urzędu Gminy L. jak i Rady Gminy z Regionalnej Izby Obrachunkowej w kadencji 2006 - 2010. W związku z powyższym, by stwierdzić, czy Wójt Gminy L. pozostaje w bezczynności, niezbędne jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy żądana przez skarżącego informacja mieści się w ustawowym pojęciu informacji publicznej. W razie bowiem uznania, że przedmiotowa ustawa nie ma tu zastosowania, udzielenie skarżącemu odpowiedzi w formie pisma byłoby prawidłowe, zaś w innym przypadku zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. – odmowa udzielenia informacji wymagałaby wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.) każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, natomiast w świetle art. 4 ust.1 ustawy zobowiązane do udostępnienia takiej informacji są władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Prawo do uzyskania informacji publicznej zagwarantowane jest w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tego aktu obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że prawo do uzyskania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Na gruncie unormowań konstytucyjnych oraz art. 1 i 6 cyt. ustawy w doktrynie i orzecznictwie przyjęto, że informacją publiczną jest każda wiadomość (informacja) wytworzona lub odnosząca się do szeroko rozumianych władz publicznych oraz osób pełniących funkcje publiczne, a także wytworzona lub odnoszącą nie do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne - w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej bądź gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (por. M. Jaśkowska- Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń w 2002 r., s. 28 i następne). Zatem, według Sądu, przy dokonywaniu oceny, czy określony podmiot zobowiązany jest do udostępnienia informacji publicznej wystarczy ustalenie, że wykonuje on funkcje (zadania) publiczne czy to w zakresie sprawowania władzy publicznej, czy to w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa, a żądana informacja (będąca w jego posiadaniu) została przezeń wytworzona lub wprawdzie nie została przezeń wytworzona lecz do niego się odnosi. Jak wynika z Konstytucji RP prawo do uzyskiwania informacji obejmuje m.in. dostęp dokumentów (cyt. wyżej art. 61 ust. 2). W świetle zaś art., 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. na prawo do informacji publicznej składa się również uprawnie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Skoro Konstytucja jest najwyższym prawem RP, nie można dokonywać takiej interpretacji art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, która ograniczałaby prawo ustanowione konstytucyjne tak więc przyjąć należy, że kryterium uzyskania dostępu do dokumentu, jest wyłącznie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ustawy, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego. Zatem informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej, wytwarzanych przez niego lub tylko przez niego używanych w zakresie relacji zadań (por. wyroki WSA w Warszawie z 7 grudnia 2009 r. II SAB/Wa 98/09 WSA w Opolu z 17 stycznia 2008 r. II SAB/Op 20/07, WSA we Wrocławiu z 26 maja 2010 r. IV SAB/Wr 19/10 oraz wyrok NSA z 3 listopada 209 r. I OSK 735/09). Do dokumentów w powyższym ujęciu należy zaliczyć dokumenty pochodzące od Regionalnej Izby Obrachunkowej skierowane do organów gminy jako od podmiotu wykonującego zadania publiczne polegające na nadzorze i kontroli jednostek samorządu terytorialnego w zakresie gospodarki finansowej i zamówień publicznych. Pogląd ten nie był zresztą kwestionowany przez strony postępowania. Powyższe ustalenie implikuje uznanie, że bezspornie wniosek skarżącego winien być rozpatrzony w trybie ustawy o dostępnie o informacji publicznej. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że Wójt Gminy L. jest podmiotem zobligowanym na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. do udzielenia informacji będącej w jego posiadaniu, mającej walor informacji publicznej. Ustawa o dostępnie do informacji publicznej określa obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazując, w jaki sposób postępowanie winno być zakończone. Podmiot, dla którego złożono wniosek powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno- technicznej (art. 10 w związku z art. 14 i 13 ustawy) albo w drodze decyzji odmówić jej udostępniania (art. 16 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 10 ust. 1 wymienionej ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Natomiast na podstawie art. 14 ust. 1 cytowanej ustawy, jeżeli organ udostępnia informację publiczną na wniosek, to powinien uczynić to w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W sytuacji, gdy informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku - zgodnie z art. 14 ust. 2 wyżej wymienionej ustawy - jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ramach powiadomienia wnioskodawcy, iż informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ jest również zobowiązany do poinformowania wnioskodawcy, że jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji zostanie umorzone. W niniejszej sprawie, skarżący wniósł o udostępnienie w formie pisemnej informacji publicznej w postaci pism skierowanych do organów Gminy L. przez Regionalną Izbę Obrachunkową. Organ zobowiązany takiej informacji stronie skarżącej nie udzielił wskazując jedynie w piśmie z [...] możliwość udostępnienia żądanych dokumentów w biurze Rady Gminy. W ocenie sądu takie działania Wójta Gminy L. nie stanowią wykonania obowiązku udostępnienia informacji publiczne w formie zgodnej z wnioskiem, ani też nie jest czynnością, którą podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, podejmuje w sytuacji uregulowanej w art. 14 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu przypomnieć należy przepis art. 11 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który stanowi, że informacja publiczna może być udostępniona: 1) w drodze wyłożenia lub wywieszenia w miejscach ogólnie dostępnych, 2) przez zainstalowane w miejscach, o których mowa w pkt 1, urządzenia umożliwiające zapoznanie się z tą informacją. Jednakże udostępnienie wnioskowanych dokumentów do wglądu w sekretariacie nie jest równoznaczne z wyłożeniem ich w miejscu ogólnie dostępnym. Ze względu na to, iż żadna z wymienionych w omawianej ustawie form działania Wójta Gminy L. w reakcji na wniosek skarżącego nie miała miejsca, zarzut bezczynności należało uznać za uzasadniony i w konsekwencji, na podstawie art. 149 § 1ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami Sąd zobowiązał Wójta Gminy L. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...]. Termin wykonania tego obowiązku wynika wprost z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem brak było podstaw do przyjęcia takiej oceny. Bezczynność organu wynikała w ocenie sądu z nieznajomości problematyki udostępniania informacji publicznej, a zachowanie adresata wniosku w przedmiotowej sprawie świadczy o błędnym interpretowaniu prawa. Wobec tego uznać należało, że nie miało ono cech lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 wyżej wymienionej ustawy.