II SAB/Bd 45/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi K. M., A. M. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia [...] K. i A. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (PINB) polegającą na nie przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowanego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10. Skarżący wskazali, iż w wyroku tym zawarta została ocena wiążąca organ nadzoru budowlanego, w której to Sąd wyraził stanowisko, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy nadzoru winny wziąć pod uwagę okoliczność, iż decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, składającego się z projektu budowlanego i projektu budowlanego uzupełniającego, oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z odbudową, w tym również z rozbiórką, jak również zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane). Zdaniem skarżących przytoczone stanowisko Sądu wyrażone we w/w wyroku z dnia 11 maja 2010 r. obligowało organ nadzoru do jego wykonania poprzez wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowanego, obejmującej całość spornej inwestycji. Część inwestycji zrealizowanej na podstawie uchylonych decyzji (w przedmiotowej sprawie wynosi to 90% planowanej inwestycji) kończy się bowiem, jak podkreślili skarżący, legalizacją w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ nadzoru tego jednak nie uczynił, bezpodstawnie twierdząc iż Starosta B. objął decyzją z dnia [...] całość zamierzenia inwestycyjnego. Skarżący zaznaczyli, iż aktualnie sporna inwestycja posiada pozwolenie na budowę obejmujące tylko jej część tj. ok. 10% zamierzenia inwestycyjnego. Brak jest przy tym decyzji zezwalającej na rozbiórkę, decyzji zatwierdzającej całościowy projekt budowlany przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Naruszono w sprawie szereg ustaw i rozporządzeń. Pomimo tych okoliczności, jak wskazali skarżący, organ wydał bezprawnie pozwolenie na użytkowanie. W świetle powyższego więc, w ocenie skarżących, wniesiona przez nich skarga jest uzasadniona i zachodzi konieczność zobowiązania organu do podjęcia działań w trybie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowanego, zgodnie ze wskazaniami wyroku z dnia 11 maja 2010 r. W odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił przebieg postępowania w sprawie spornej inwestycji. W tym zakresie wskazał, iż pismem z dnia [...] skarżący wystąpili do organu o wstrzymanie budowy inwestycji obejmującej odbudowę budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce o nr geodez. [...], przy ul. [...] w B. Po przeprowadzeniu kontroli budowy PINB postanowieniem z dnia [...] nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przedmiotowym budynku, wykonywanych zdaniem organu w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w udzielonym pozwoleniu na budowę, a następnie decyzją z dnia [...] nakazał inwestorom sporządzenie i przedstawienie zamiennego projektu budowlanego. W związku z tym Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...] decyzję własną z dnia [...] o pozwoleniu na odbudowę przedmiotowego budynku. Następnie PINB decyzją z dnia [...] nr [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została decyzją K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) z dnia [...] nr [...] uchylona. Wskazaną decyzją WINB zatwierdził równocześnie zamienny projekt budowlany inwestorów oraz udzielił im pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Na powyższą decyzję WINB skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, tak jak i na decyzję Wojewody K. z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] o pozwoleniu na odbudowę budynku. Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 481/08 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody K. z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...]. W związku z tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10 orzekł o uchyleniu w/w decyzji WINB z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia [...], a także decyzji PINB z dnia [...] zobowiązującej inwestorów do sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz postanowienia tego organu z dnia [...] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Realizując zaś, zdaniem organu, wytyczne zawarte w powyższym wyroku z dnia11 maja 2010 r. Starosta B. decyzją z dnia [...] nr [...] udzielił Spółce jawnej C. w B. (następcy prawnego pierwotnego inwestora) pozwolenie na odbudowę przedmiotowego budynku. Wojewoda K. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy wskazaną decyzję Starosty B. W następstwie skargi na powyższą decyzję Wojewody K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1282/10, uchylił zarówno tą decyzję jaki i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. Jednakże, jak podkreślił organ, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, uchylił powyższy wyrok z dnia 22 grudnia 2010 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Z przytoczonych faktów wynika, jak wskazał organ, że aktualnie w obiegu prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Starosty B. z dnia [...] nr [..] udzielająca Spółce jawnej C. w B. pozwolenie na odbudowę przedmiotowego budynku, na podstawie to której inwestor dokończył odbudowę tego obiektu. Wydana została również w sprawie ostateczna decyzją z dnia [...] udzielająca inwestorowi pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu. Dlatego też postępowanie zainicjowane wnioskiem skarżących z dnia [..] o wstrzymanie budowy przedmiotowej inwestycji stało się w ocenie organu bezprzedmiotowe, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji organu z dnia [...] nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie. W świetle zatem powyższego PINB nie znalazł podstaw do podjęcia działań żądanych przez stronę skarżącą, co strona zarzuciła w niniejszej skardze na bezczynność organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, którą miał obowiązek prowadzić lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływana jako ppsa) przewiduje kompetencję sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej do badania, czy organ, w sytuacji wskazanej przez stronę skarżącą, nie pozostaje w bezczynności. Należy zauważyć, iż kontrola sądu administracyjnego w takiej sprawie ogranicza się wyłącznie do zbadania, wskazanych na wstępie okoliczności, tj. czy na organie administracyjnym ciążył obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności w ściśle określonej kwestii oraz czy w prawnie nakazanym terminie z obowiązku tego się wywiązał. Jeżeli natomiast organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku – sąd administracyjny w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność organu nie może badać, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem. Zbadanie bowiem przez sąd tej ostatniej kwestii jest możliwa dopiero po złożeniu skargi na wydany akt lub podjętą czynność. W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli skargę na bezczynność PINB, polegającą na nie wydaniu decyzji w trybie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowanego, do czego obligowały organ zdaniem skarżących wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10. Oceniając czy organ w sytuacji wskazanej przez skarżących pozostaje w bezczynności, należy w pierwszej kolejności wskazać, iż przywoływanym przez skarżących wyrokiem z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy uchylił decyzję WINB z dnia [...], mocą której organ II instancji uchylił - wydaną w związku z wykonaniem nałożonych na inwestorów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego obowiązków - decyzję PINB z dnia [...] i zatwierdził zamienny projekt budowlany inwestorów oraz udzielił im pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, zobowiązując ich jednocześnie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, a także poprzedzającą tą decyzję – decyzję PINB z dnia [...]. Wskazanym wyrokiem Sąd uchylił również wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego decyzję PINB z dnia [...] zobowiązującą inwestorów do sporządzenia i przedstawienia zamiennego projektu budowlanego oraz postanowienie tego organu z dnia [...] wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych w przedmiotowym budynku. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Sąd I powołał się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 481/08, uchylający decyzję Starosty B. z dnia [...] - zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą poprzednim inwestorom pozwolenie na odbudowę spornego budynku, oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...], a ponadto wydaną na podstawie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego decyzję Starosty B. z dnia [...], jako decyzję opartą na w/w decyzji o pozwoleniu na odbudowę. W ocenie Sądu wyrażonej w omawianym wyroku z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 302/10, wyeliminowanie z obrotu prawnego przez sąd administracyjny prawomocnym wyrokiem (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 373/09, oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 11 maja 2010 r.) decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na odbudowę, w oparciu o którą to decyzję wydane zostało rozstrzygnięcie WINB z dnia [...], będące z tą decyzją w bezpośrednim i ścisłym związku, wyczerpuje przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej powoływanej jako kpa). Sąd powołując się także na bezpośredni i ścisły związek pomiędzy sprawą w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, a sprawą w przedmiocie zatwierdzenia projektu zamiennego dotyczącego robót budowlanych prowadzonych na tej samej nieruchomości, stwierdził iż zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę stanowi kluczowy element w procesie prowadzenia robót budowlanych oraz, że stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego i uchylenie go w konsekwencji przez sąd administracyjny rzutuje w dalszej kolejności na decyzję zatwierdzającą projekt budowlany zamienny. W oparciu o powyższe konstatacje Sąd I instancji zawarł wskazanie dla rozpoznających ponownie sprawę organów administracyjnych, iż muszą one wziąć pod uwagę okoliczność, że decyzja w przedmiocie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, składającego się z projektu budowlanego i projektu budowlanego uzupełniającego, oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z odbudową, w tym również z rozbiórką, jak również zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu, wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 3 i 4 oraz art. 36 prawa budowlanego. Analizując treść przytoczonego wskazania w kontekście poczynionych przez Sąd w wyroku z dnia 11 maja 2010 r. wywodów uzasadniających podjęte rozstrzygnięcie, oraz określonej sytuacji faktycznej i prawnej w jakiej znajdowała się przedmiotowa inwestycja w czasie podejmowania zaskarżonej do tegoż Sądu decyzji WINB z dnia [...] należy wskazać, iż w ocenie tutejszego Sądu, w wyroku z dnia 11 maja 2010 r. Sąd, kontrolując wyłącznie zasadności wydania przez organ nadzoru budowlanego w konkretnych okolicznościach faktycznych decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, wyraził jedynie pogląd, iż decyzja w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jako będąca w bezpośrednim i ścisłym związku z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że w związku z tym nie ma możliwości wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny w sytuacji braku decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę. Dlatego też Sąd ten wskazał organom na konieczność uwzględnienia okoliczności, iż decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z odbudową, jak też zobowiązanie inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę w oparciu o art. 28 prawa budowlanego. Sąd wskazał więc organom administracyjnym, że wszczęcie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego i następnie podjęcie rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego jest uwarunkowane istnieniem prawidłowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzję zaś o pozwoleniu na budowę, zezwalającą na "rozpoczęcie" robót budowlanych wydaje się na podstawie art. 28 prawa budowlanego. Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że Sąd w wyroku z dnia 11 maja 2010 r., wbrew twierdzeniom skarżących, nie zobligował organy administracyjne do wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowanego, a jedynie wskazał że podjęcie tego trybu wymaga wcześniejszego wydania prawidłowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. W tym stanie rzeczy więc nie można mówić o bezczynności organów nadzoru, polegającej na nie wydaniu decyzji w trybie art. 51 ust. 4 prawa budowlanego, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Bd 302/10, albowiem takiego wskazania w tymże wyroku, w ocenie tutejszego Sądu nie było. Na marginesie należy dodać, biorąc pod uwagę przytoczony na wstępie stan faktyczny przedmiotowej sprawy, że aktualnie istnieje w obiegu prawnym ostateczna decyzja Starosty B. z dnia [...] nr [...] udzielająca inwestorom pozwolenie na odbudowę spornego obiektu (w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1282/10, którym to Sąd I instancji uchylił w/w decyzję Starosty B. z dnia [...] oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Wojewody K. z dnia [...], a także w związku z nieprawomocnością wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 907/11 uchylającym wskazane akty prawne organów administracji architektoniczno-budowlanej), w oparciu o którą to inwestor kontynuował realizację spornej inwestycji, oraz ostateczna decyzja z dnia [...] udzielająca inwestorom pozwolenie na użytkowanie spornego obiektu. W tym stanie rzeczy więc, także i z tych względów (zrealizowanie inwestycji w oparciu o niewyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na odbudowę), organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw prawnych do podjęcia działań na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 prawa budowanego. Wobec powyższych ustaleń, uznając że w sprawie na organie nadzoru budowlanego nie ciążył obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności w ściśle określonej kwestii, stanowiący przesłankę uprawniającą do stwierdzenia bezczynności, Sąd na mocy art. 151 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku.