II SAB/Bd 46/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. L. na bezczynność Komunalnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r., nadanym drogą elektroniczną, E. L. (skarżąca) zwróciła się do Komunalnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] (spółki) o udostępnienie informacji w zakresie treści decyzji wydanych na rzecz spółki na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w roku 2014. We wniosku skarżąca zawarła prośbę o przesłanie informacji w postaci kopii tych decyzji w postaci plików graficznych lub plików pdf na adres poczty elektronicznej [...]@wp.pl. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] 2016 r. spółka poinformowała skarżącą, iż o udostępnienie informacji należy zwrócić się w formie pisemnej, a nadto, że organem wydającym decyzje w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest Starosta [...], do którego należy zwrócić się o wykaz wydanych decyzji. Pismem z dnia [...] 2016 r. E. L., reprezentowana przez Radca prawny, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Komunalnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] w sprawie o udostępnienie informacji publicznej wywołanej wnioskiem z dnia [...] 2015r. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie spółki do rozpoznania jej wniosku z dnia [...] 2015 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że spółka dopuściła się bezczynności niemającej charakteru rażącego naruszenia prawa, przyznanie od spółki na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...]zł, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od spółki na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia radcy prawnego, według norm przepisanych. Skarżąca wniosła ponadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z wiadomości e-mail z [...] 2015 r. na okoliczność złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wydruku ze strony internetowej spółki celem ustalenia adresu e-mail spółki, informacji odpowiadającej aktualnemu odpisowi z rejestru przedsiębiorców KRS spółki na okoliczność przedmiotu działalności spółki, jej struktury własnościowej i adresu e-mail oraz pisma spółki z [...] [...] 2016 r. na okoliczność doręczenia spółce wniosku o udostępnienie informacji publicznej i odpowiedzi na złożony wniosek. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jedynym udziałowcem w spółce jest Gmina [...] i spółka ta wykonuje zadania publiczne związane ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Wnioskowana informacja jest informacją publiczną oraz że twierdzenia spółki zawarte w odpowiedzi na wniosek nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa. W ocenie skarżącej spółka pozostaje w bezczynności nienoszącej jednak cechy rażącego naruszenia prawa, albowiem okres tej bezczynności nie jest nadmierny, a stan faktyczny sprawy nie uzasadnia wniosku, by spółka celowo nie wykonała obowiązków określonych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komunalne Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując, że pismem z [...] 2016 r. poinformowano skarżącą o tym, iż żądanych decyzji spółka nie posiada, co a contrario wynika z treści odpowiedzi. Spółka podniosła, że skarżąca po uzyskaniu tej wiadomości nie wystąpiła o jej uszczegółowienie ani nie wystąpiła do starostwa o udostępnienie wnioskowanej informacji, co świadczy o tym, iż skarżąca zrozumiała treść pisma i tak naprawdę nie jest zainteresowana pozyskaniem informacji, a jedynie przyznaniem sumy pieniężnej przez wojewódzki sąd administracyjny. W ocenie spółki nie pozostaje ona w bezczynności, ponieważ nie dysponuje wnioskowaną informacją i poinformowała o tym fakcie skarżącą. W piśmie procesowym z dnia [...] 2016 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie od spółki kosztów postępowania. Wskazała, że w odpowiedzi na skargę spółka poinformowała, iż nie posiadała wnioskowanej informacji, co czyni zbędnym zobowiązanie jej do rozpoznania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie wymaga też poprzedzenia jej żadnym środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zasady udostępniania informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 782, dalej: u.d.i.p.). Według art. 1 ust. 1 ww. ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Jak podkreśla się w literaturze, pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Prawo do uzyskania informacji o działalności jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa jest prawem konstytucyjnym obywateli, przewidzianym w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje m.in. dostęp do dokumentów (ust. 2). Realizację omawianego prawa stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, według którego obowiązane do udzielania informacji publicznej są również podmioty reprezentujące osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przypadku gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach zwłoki oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia tego szczególnego rodzaju informacji zachodzi wówczas, gdy na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej, podmiot ten posiadanej informacji publicznej nie udostępnił w ustawowym terminie lub nie wydał w tym przedmiocie stosownej decyzji (art. 16 u.d.i.p.), albo nie poinformował wnioskodawcy, że żądanej informacji publicznej nie posiada. Bezczynność na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej może być oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres przedmiotowy oraz podmiotowy ustawy, czyli żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej, natomiast adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym w jej rozumieniu. W kwestii zakresu podmiotowego stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie był sporny fakt, że Spółka jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. Niewątpliwym jest bowiem, że Komunalne Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w [...] jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, w której jednostka samorządu terytorialnego – [...] – posiada dominującą pozycję w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Jak wynika z danych zawartych w rubryce 7 działu 1 rejestru przedsiębiorców KRS nr [...] (k. 10 akt sądowych), Gmina jest jedynym udziałowcem spółki, sama spółka zaś – zgodnie z danymi zawartymi w rubryce 1 działu 3 rejestru (k. 11 akt sądowych) – wykonuje zadania z zakresu odprowadzania i oczyszczania ścieków, zaopatrzenia w wodę i opieki nad służącą tym zadaniom infrastrukturą, co mieści się w katalogu zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.). Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż spółka należy do kręgu podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej. W sprawie niespornym również było, iż ewentualne decyzje wydane na rzecz spółki w trybie w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., jako akty bezpośrednio odnoszące się do podmiotu realizującego zadania władzy publicznej. Wskazany tryb reguluje możliwość ograniczenia sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Decyzje wydawane na wniosek spółki w tym przedmiocie bezpośrednio zatem dotyczą realizacji powierzonych jej zadań użyteczności publicznej. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, Sąd zważył, iż ze względu na okoliczności sprawy nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wyjaśnić przede wszystkim przyjdzie, że podstawą uprawnień obywatelskich wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej był postulat zapewnienia obywatelom pełnej informacji na temat działań władzy nad nimi zwierzchniej, co z kolei stanowi emanację naturalnie akceptowanej w państwie prawa jednej z zasad prawa publicznego, tj. zasady przejrzystości administracji publicznej. W projekcie do obowiązującej ustawy o dostępie do informacji publicznej wyraźnie stwierdzono, iż ustawa ta stanowi konkretyzację zawartego w art. 61 Konstytucji RP prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, będącego jednym z kluczowych praw politycznych o zasadniczym znaczeniu dla życia społecznego i politycznego w demokratycznym państwie prawa (projekt ustawy o dostępie do informacji publicznej, druk III.2094, dostępny w zasobach LEX). Ustawa o dostępie do informacji publicznej oferuje zainteresowanym instrumenty swego rodzaju dyscyplinowania władzy publicznej w zakresie transparentności jej działalności, podkreślając przy tym służebną rolę organów względem obywatela. Po stronie organów kreuje z kolei obowiązek należytego rozpoznania wystosowanego żądania. Dostrzec przyjdzie, iż celem wniosku o udostępnienie informacji publicznej winna być co do zasady chęć realizacji zagwarantowanego prawa do uzyskania informacji na temat działań władzy publicznej. Sąd w składzie orzekającym zdaje sobie sprawę, iż rzeczywiste motywy kierującego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie podlegają weryfikacji organu ze względu na wyraźną dyspozycję art. 2 ust. 2 u.d.i.p. zakazującego żądania od wykonującego przedmiotowe prawo wykazania przezeń interesu prawnego lub faktycznego. Nadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych prawo dostępu do informacji publicznej należy rozumieć w sposób możliwie szeroki, a ograniczenie tego prawa winno następować w niezbędnym tylko zakresie. Okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują jednak, iż wniosek z [...] 2015r. "o udostępnienie informacji" wystosowany przez skarżącą do podmiotu (spółki gminnej), który - co dostrzega Sąd - ze względu na swoją specyfikę i zakres działalności nie posiada jednak biegłości w zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie precyzuje wprost trybu w jakim skarżąca domagała się od spółki gminnej żądanych informacji. Nie jest to w szczególności organ administracji publicznej, który wytworzył żądaną informację publiczną (właściwy do wydania żądanych decyzji jest starosta). Podkreślenia wymaga, że skarżąca drogą elektroniczną w dniu [...] 2015r. o godzinie [...] wniosła do Spółki: "o udostępnienie informacji w zakresie treści decyzji wydanych na rzecz Państwa spółki na podstawie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w roku 2014" i przesłanie kopii tych decyzji w postaci plików graficznych na adres poczty elektronicznej. Temat wiadomości e-mail skarżąca oznaczyła "udostępnienie informacji". Uwzględniając zatem okresy wolne od pracy z powodu Świąt i Nowego Roku, stwierdzić przyjdzie że na przedmiotowy wniosek Spółka udzieliła odpowiedzi bez zbędnej zwłoki w dniu [...] 2016r. Odnosząc się wprost do treści tego wniosku Spółka wskazała, że "o udostępnienie informacji" należy zwrócić się w formie pisemnej oraz, że organem wydającym decyzje w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest starosta, wobec czego po wykaz wydanych decyzji należy się zwrócić do Starosty [...]. W ocenie Sądu, w okolicznościach sprawy, takiej treści odpowiedź Spółki, na opisany wyżej wniosek skarżącej, o ile rzeczywistą intencją skarżącej było w istocie uzyskanie od Komunalnego Przedsiębiorstwa Wodociągów wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, winno skutkować zwróceniem się do Spółki z doprecyzowaniem żądania skarżącej i wskazaniem, że jej wniosek z [...] 2015r. stanowił wniosek o udostępnienie żądanej informacji w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem po otrzymaniu odpowiedzi Spółki, skarżąca nie podjęła względem niej żadnych czynności świadczących o rzeczywistej chęci pozyskania dostępu do wnioskowanej informacji, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Milczenie skarżącej wobec odpowiedzi Spółki z [...] 2016r., a następnie po kilku miesiącach wniesienie do Sądu Administracyjnego skargi na bezczynność Spółki w sprawie "udostępnienia informacji publicznej" wywołanym wnioskiem z [...] 2015r., w ocenie Sądu jest działaniem zmierzającym do osiągnięcia zupełnie innego celu, niż uzyskanie dostępu do wnioskowanej informacji stanowiącej w istocie informację publiczną. W ocenie Sądu, zobowiązanego do kontroli legalności działalności organów administracji publicznej oraz innych podmiotów prawa, wniosek E. L. z dnia [...] 2015r. nie zainicjował skutecznie postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w rozumieniu art. 13 u.d.i.p. Zatem Spółka w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie pozostawała bezczynna w udostępnieniu informacji publicznej. Szczegółowa analiza dokumentów sprawie nie budzi wątpliwości, że dopiero w skardze określono, że skarżąca, działając w trybie przepisów ustawy z dnia [...] 2001r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Spółki "o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie (...)". Owo stwierdzenie pełnomocnika skarżącej nie znajduje potwierdzenia w treści przedmiotowego wniosku z dnia [...] 2015r. Bowiem, co należy ponownie podkreślić, w żadnym elemencie wniosek nie odwołuje się ani do ustawy o dostępie do informacji publicznej, ani nawet nie posługuje się pojęciem "informacja publiczna". Nadto Sądowi z urzędu znana jest praktyka swoistego nadużywania regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej, związana z kierowanie drogą elektroniczną wniosków w tym zakresie do różnego rodzaju podmiotów, nie będących organami administracji publicznej, lecz wyłącznie w związku z wykonywaniem pewnego zakresu działalności dysponującymi informacjami, mogącymi nosić walor informacji publicznej. Działania te w istocie nie są motywowane chęcią uzyskania dostępu do wnioskowanych informacji publicznych, zgodnie z intencja i celem ustawy, lecz raczej swoistego złapania w pułapkę prawną podmiotu zobowiązanego. Działania te nie mają znamion jednostkowych, lecz są podejmowane na szeroką powtarzalną skalę, przy czym w przypadku niewywiązania się przez podmiot z obowiązków ustawowych, skargę na bezczynność do sądu administracyjnego, oczywiście bez jakiegokolwiek wcześniejszego wezwania (nie jest ono wszakże konieczne), wnosi w imieniu wnioskodawcy profesjonalny pełnomocnik. Podkreślenia wymaga, że w każdej sytuacji uwzględnienia takiej skargi, a również w przypadku uwzględnienia jej przez podmiot zobowiązany po wniesieniu skargi, stronie skarżącej przysługuje zwrot niezbędnych kosztów postępowania sądowego, do których należą koszty wynagrodzenia adwokata/radcy prawnego. W tym kontekście wskazać należy, że z Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych wynika, iż na skutek analogicznych skarg E. L., reprezentowanej przez Radca prawny, w sprawie bezczynności spółek komunalnych realizujących zadania władzy publicznej, toczyły się postępowania przed wojewódzkimi sądami administracyjnymi (np. sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 86/16, II SAB/Lu 187/15, II SAB/Łd 22/16, II SAB/Wa 89/16, II SAB/Op 11/16, II SAB/Sz 5/16, II SAB/Ke 6/16, II SAB/Sz 14/16, II SAB/Po 131/16, II SAB/Ol 83/15, II SAB Op 8/16, II SAB/Sz 5/16). Ponadto, w niniejszej sprawie wniosek wysłany został o godzinie [...] w dniu [...] 2015 r., co w związku z jego treścią także wpływa na kierunek interpretacji żądania strony wyrażonego w tym wniosku. Okoliczności sprawy wskazują, że ustawowe prawo do dostępu do informacji publicznej jest w rozpatrywanym przypadku (a także, co stwierdzić należy z ubolewaniem, również w innych przypadkach analogicznych) wyraźnie nadużywane. Wyrażona względem powyższego dezaprobata Sądu jest zatem ze wszech miar zasadna. W okolicznościach sprawy Spółce nie można zatem przypisach bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, w dacie wniesienia skargi. Niezwłocznie po otrzymaniu skargi, z której treści dopiero można było wprost wywieść rzeczywista intencje skarżącej, udzielono jej nadto odpowiedzi, że Spółka nie dysponuje wnioskowaną informacją bowiem przedmiotowe decyzje na jej rzecz nie były w 2014r. wydawane. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.