II SAB/Bd 46/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi F. W. na bezczynność Dyrektora Przedszkola Niepublicznego "[...]" w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Dyrektor Przedszkola "[...]" w T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] listopada 2021 r. o udzielenie informacji publicznej; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania Dyrektora Przedszkola "P. " w T. do rozpoznania wniosku; 4. zasądza od Dyrektora Przedszkola "[...]" w T. na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 19 listopada 2021 r., skierowanym za pośrednictwem poczty elektronicznej do Dyrektora Przedszkola [...], mającej charakter niepublicznej placówki, zwanego dalej: "organem", Fundacja [...] z siedzibą w W. (skarżąca), zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "1. Czy Państwa przedszkole(a) otrzymało(y) w 2020 roku z budżetu gminy (miasta) dotację o której mowa w art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych? 2. Jeśli tak - w jakiej łącznej wysokości (za cały rok 2020)? Proszę o udostępnienie powyższych informacji mailem w odpowiedzi na niniejszą wiadomość. (...)". W dniu 31 stycznia 2022 r. skarżąca fundacja, reprezentowana przez radcę prawnego wywiodła skargę na bezczynność organu, wnosząc o 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia 19 listopada 2021 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że do dnia złożenia skargi podmiot zobowiązany nie udzielił żądanej informacji, o którą wnoszono, ani nie wydał decyzji o odmowie dostępu do informacji. Przedszkole znajduje się w gronie organizacji zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej. Skarżąca podkreśliła, że organ pozostaje w bezczynności, co uzasadnia nałożenie zobowiązania przez sąd do rozpatrzenia wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł na podst. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 b p.p.s.a. o odrzucenie skargi ewentualnie zgodnie z art. 151 p.p.s.a. o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, jak również o nieobciążanie organu jakimikolwiek kosztami postępowania, z uwagi na fakt, że gdyby został mu doręczony skutecznie wniosek o udostępnienie informacji publicznej, to bez zbędnej zwłoki odpowiedziałby na tego typu zapytanie i w rezultacie postępowanie skarżącej jest niesumienne oraz oczywiście niewłaściwe, ponieważ nie mając ku temu podstaw, wszczęła przedmiotowe postępowanie sądowe. Organ wskazał, że bieg 14 dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej rozpoczął się dopiero 16 lutego 2021 r., tj. w dniu otrzymania skargi na bezczynność. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wskazał, że z uwagi na fakt, że wniosek o informację publiczną w postaci maila był skierowany do setek podmiotów – przedszkoli niepublicznych, organ potraktował tę wiadomość prawdopodobnie jako niebezpieczną, jako spam. Wyjaśniono, że z uwagi na zagrożenia płynące z tego typu korespondencji, pracownicy organu unikają otwierania tego rodzaju wiadomości, mogących zawierać złośliwe oprogramowanie. Podniesiono, że w konsekwencji wysłanie ww. wniosku nie może być potraktowane jako skuteczne doręczenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wywodzono, że zgodnie z art. 53 § 2 b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, a w niniejszej sprawie ponaglenia takiego nie było. Zatem mając na względzie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., wniesienie skargi było niedopuszczalne i winna ona zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie skarżąca domagała się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2020 r., poz. 2176 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Jako, że postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się w trybie unormowanym w Kodeksie postępowania administracyjnego, poza wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. oraz wynikającym z regulacji art. 15 ust. 2 u.d.i.p., skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Niezasadny jest zatem wniosek Dyrektora Przedszkola o odrzucenie skargi z tego powodu, że nie została ona poprzedzona ponagleniem. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności, należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., po drugie, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Poza sporem w sprawie było, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). To oznacza, że przy dokonywaniu oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznej, konieczne jest w każdym wypadku ustalenie, czy podmiot ten mieści się w tym ogólnym określeniu "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". W preambule ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1082) ustawodawca wskazuje, że "Oświata w Rzeczypospolitej Polskiej stanowi wspólne dobro całego społeczeństwa". Art. 2 pkt 1 ww. ustawy zalicza do systemu oświaty wszystkie przedszkola, bez pozostawienia poza systemem oświaty przedszkoli niepublicznych o których mowa w art. 8 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1) ww. ustawy. Oświatę oraz kształcenie należy zaliczyć zatem do zadań publicznych nawet, gdy są one wykonywane przez placówki niepubliczne. Forma, w jakiej ustawodawca umożliwił wykonywanie zadań oświatowych, w tym. m. in. prowadzenie przedszkola przez osoby prawne lub osoby fizyczne, nie przesądza o odmiennym charakterze zadań wykonywanych w ramach systemu oświaty. Ponadto, przedszkole niepubliczne jest jednostką finansowaną w części z budżetu gminy, na terenie której prowadzi działalność. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne oraz dysponujące majątkiem publicznym. Art. 17 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 1930) stanowi zaś o dotacjach z budżetu gminy przyznawanych przedszkolom niepublicznym. Uzyskiwanie dotacji budżetowych stanowi o dysponowanie majątkiem publicznym (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8.06.2016 r., sygn. akt: II SAB/Bd 30/16). Oceniając aspekt przedmiotowy sprawy wskazać najpierw należy, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodne z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera zaś przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o majątku, którym dysponują (lit. f). Zapytanie skarżącej obejmowało kwestie dotyczące realizacji zadań publicznych w aspekcie majątkowym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.) oraz dotacji pochodzącej z majątku publicznego - budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.). Ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.06.2020 r., I OSK 3361/19). Organ nie kwestionował okoliczności, że treść wniosku obejmuje informację publiczną. Poza sporem był również fakt dysponowania przez organ żądaną informacją publiczną. Mając zatem na uwadze, że wszystkie ww. przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały na gruncie sprawy z wniosku skarżącej spełnione, stwierdzić należy, iż organ (Dyrektor Przedszkola [...]), do którego skierowano wniosek o informację publiczną, winien był podjąć działania prawem przewidziane w celu jego załatwienia. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej, oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 19 listopada 2021 r. został złożony w dopuszczalnej formie jako wiadomość e-mail na adres poczty elektronicznej podmiotu zobowiązanego zamieszczony w Rejestrze Szkół i Placówek Oświatowych, o którym mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej. Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest to zresztą okoliczność kwestionowana. Podmiot zobowiązany w reakcji na wniosek nie podjął żadnej czynności przewidzianej ustawą – nie udostępnił żądanej informacji, nie wydał decyzji odmownej, nie powiadomił też wnioskodawcy o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację. Dopiero po otrzymaniu skargi na bezczynność (16.02.2022 r.), w dniu 22 lutego 2022 r. udzielił żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ pozostawał blisko 3 miesiące (od 19 listopada 2021 r. do 22 lutego 2022 r.) wobec wniosku skarżącej w bezczynności. Nie jest zasadne twierdzenie organu, że bieg 14 dniowego terminu do udostępnienia informacji publicznej rozpoczął się dopiero 16 lutego 2021 r., tj. w dniu otrzymania skargi na bezczynność. Skuteczność doręczenia wniosku miała bowiem miejsce już 19.11.2021 r., kiedy wpłynął on pocztą e - mailową. Wniosek został bowiem skierowany na oficjalny adres poczty mailowej organu. Skoro skarżąca określiła jako adresatów wniosku dyrektorów placówek oświatowych, to organ niewątpliwie mieścił się w zakresie pojęciowym dyrektora ww. placówki. Jakkolwiek skarżąca nie wskazania pełnej nazwy organu, to jednak najistotniejszym faktem na gruncie omawianego problemu jest fakt skutecznego nadania wniosku do organu na jego prawidłowy adres. Ryzyko nieodebrania czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie wnioskodawcę (por. post. NSA z 18 listopada 2015 r., I OSK 2897/15). Z orzecznictwa wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to znaczy, że dotarła ona do adresata. Prawidłowy adres staje się więc istotniejszym elementem niż dookreślenie pełnej nazwy adresata, ponieważ to prawidłowy adres i fakt nadania wniosku stwarza domniemanie jego dotarcia do adresata dysponującego danym adresem mailowym. Kwestia natomiast nieodczytania wniosku wysłanego drogą elektroniczną czy zakwalifikowania go za spam, zawsze obciąża jego odbiorcę. Odmienne zapatrywanie sprawiałoby, że w praktyce prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej (e-mail) byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna byłaby od woli organu. Godziłoby to w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępność informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji. Wskazać jednak należy, że dla zastosowania opisanego wyżej domniemania kluczowe jest ustalenie, czy wniosek został w ogóle wysłany drogą elektroniczną. W orzecznictwie NSA przyjęto, że wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16 września 2016 r. I OSK 1924/16). Wydruk z poczty elektronicznej nadawcy stanowi przy tym dostateczny dowód, że wiadomość zawierająca wniosek została wysłana (zob. wyrok NSA z 16.09.2016 r., I OSK 1924/16). W związku z powyższym organ po upływie terminu 14 dni, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., od dnia złożenia wniosku tj. od 19 listopada 2021r.) popadł w bezczynność. W konsekwencji powyższego, należało uznać, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącej z dnia 19 listopada 2021 r., o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w punkcie pierwszym sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził w punkcie drugim sentencji, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Nieudostępnienia wnioskowanej informacji nie można oceniać jako przejawu złej woli podmiotu zobowiązanego. Organ udzielił informacji publicznej niezwłocznie po wniesieniu skargi, wcześniej zaś nie zareagował z uwagi na błędną kwalifikację wniosku, jako pisma niedotyczącego organu. Ponadto wyjaśnił z jakich przyczyn, że nie uznał się za adresata wniosku. Jak już wskazano w przedmiotowej sprawie informacja publiczna została udzielona. Organ udostępnił bowiem skarżącej żądaną informację listem e-mail z 22 lutego 2022 r. (k. 14 akt sądowych), więc z tym momentem bezczynność organu ustała i wniosek został załatwiony. W sytuacji załatwienia sprawy po wniesieniu skargi na bezczynność organu sąd umarza postępowanie, jednak wyłącznie w zakresie przewidzianego art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., środka w postaci zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł w pkt 3 sentencji wyroku o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania przedmiotowego wniosku skarżącej. O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (100 zł), wysokość opłaty (17 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika (50 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zmiarkował jednocześnie zwracaną kwotę wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą na podstawie art. 206 p.p.s.a. mając na uwadze to, że niniejsza sprawa jest jedną z wielu analogicznych inicjowanych przez skarżącą fundację, zarejestrowanych przed tut. Sądem (dotychczas zarejestrowano 33 takich spraw). Sposób działania skarżącej jest w tych sprawach taki sam – wniosek o udostępnienie informacji publicznej wysyłany jest zbiorczą wiadomością elektroniczną do wielu adresatów, a następnie do tut. Sądu wywodzona jest skarga na bezczynność tych podmiotów o takiej samej treści, z uwzględnieniem niewielkich odmienności dotyczących konkretnych spraw. W ocenie Sądu powyższe uzasadnia zwrot kosztów wynagrodzenia pełnomocnika reprezentującego skarżącą fundację jedynie w niewielkiej części, uwzględniając jego minimalny nakład pracy, jak i seryjność oraz nieskomplikowany charakter inicjowanych spraw. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.