II SAB/Bd 47/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Rafał Opioła po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2009r. sprawy ze skargi R. Sz. i E. S. na bezczynność Wojewody Kujawsko-Pomorskiego w przedmiocie waloryzacji odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. R. S. i E. S. wniosły skargę na bezczynność Wojewody [...] polegającej na braku wydania decyzji waloryzującej kwotę należną skarżącym tytułem odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...], położoną w obrębie N. M., gmina D. (działki nr [...] i [...]), przy czym kwota odszkodowania została ustalona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...]. Skarżące wskazały, że należne jest im po 1/8 wysokości odszkodowania, jako że takie udziały posiadają we współwłasności tytułem spadku po zmarłej matce H. C. Skarżące podniosły, iż w okresie 12 lat od momentu ograniczenia prawa własności tj. od [...] lutego 1997 r. i od ustalenia decyzją lokalizacji autostrady i pozbawienia prawa własności (decyzją z dnia [...] listopada 1999 r.) aż do [...] listopada 2008 r. (decyzja o ustaleniu odszkodowania) – doszło do znaczących zmian systemu pieniężnego w Polsce, inflacji oraz nasilonego prywatyzowania przedsiębiorstw państwowych, dającego możliwość atrakcyjnego inwestowania środków pieniężnych. Inflacja w tym okresie nie była proporcjonalna do wzrostu cen nieruchomości. Zdaniem skarżących długość toczącego się postępowania prowadziła do zmniejszenia wartości przyznanego odszkodowania, które to odszkodowanie – wbrew temu, co zapisano w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. – nie zostało ustalone w terminie jednego miesiąca od decyzji wywłaszczeniowej. Termin ten nie został dotrzymany z winy Wojewody, o czym świadczy uchylenie decyzji tego organu w toku postępowania odszkodowawczego. W tej kwestii skarżące wskazały m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia [...] listopada 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1759/05. Skarżące podniosły również, że Wojewoda, wydając decyzję z dnia [...] listopada 2008 r. nie uwzględnił, że w dniu [...] marca 2006 r. zostało wypłacone W. C. odszkodowanie w kwocie [...] zł, w oparciu o decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...], pomimo że zgodnie z ww. wyrokiem WSA w Warszawie z dnia [...] listopada 2005 r. ta decyzja Wojewody nie podlegała wykonaniu. Skarżące zwróciły uwagę na wzrost wartości nieruchomości, który biorąc pod uwagę cenę wywłaszczonej nieruchomości ustaloną w decyzji o ustaleniu odszkodowania z dnia [...] listopada 2003 r. oraz [obecny] operat szacunkowy – w okresie pomiędzy [...] listopada 2003 r. a [...] września 2007 r. wyniósł 130 %. Podwyżka ta, zdaniem skarżących, nie obejmuje waloryzacji, bo nie ustala wysokości istniejących należności – przy zmianie systemu pieniężnego. Gdyby bowiem Wojewoda zapłacił współwłaścicielom w styczniu 2000 r. kwotę [...] zł ustaloną w decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r., współwłaściciele kupując nieruchomość zamienną mieliby nieruchomość o wartości [...] zł, a nie o wartości [...] zł (wartość ustalona w decyzji o odszkodowaniu z dnia [...] listopada 2008 r.). Ponadto inna spadkobierczyni – żona po W. C. – otrzymując ze Skarbu Państwa w marcu 2006 r. kwotę [...] zł, z uwagi na wzrost cen nieruchomości od stycznia 2007 r. powiększyła swój majątek o 100 %. Skarżące pozbawiono tej możliwości, gdyż wypłata kwoty należnej im na mocy decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2003 r. była uzależniona od złożenia oświadczenia, iż uznają ustalone w tej decyzji odszkodowanie. Możliwość wypłaty współwłaścicielom kwoty [...] zł istniała w styczniu 2000 r., ponieważ decyzja Wojewody z dnia [...] grudnia 1999 r. była prawomocna. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. znak [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem pod budowę autostrady [...] nieruchomości położonej w obrębie N. M. gmina D., na którą składały się działki nr [...] i nr [...], stanowiące współwłasność N. C. (w 5/8 części), E. S. (w 1/8 części), R. S. (w 1/8 cześci) i W. C. (w 1/8 części). Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. znak [...] Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania za powyższą nieruchomość na rzecz: N. C. w wysokości [...] zł, E. S. w wysokości [...] zł, R. S. w wysokości [...] zł oraz W. C. w wysokości [...] zł. Następnie do roku 2007 r. Wojewoda czterokrotnie wydawał decyzje ustalające odszkodowanie, które jednakże były uchylane bądź przez Ministra bądź przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. Ostatecznie, na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2008 r. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. znak [...] ustalił odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w wysokości [...] zł, należne według udziałów we współwłasności nieruchomości: – J. C. (spadkobierczyni po W. C.) – w wysokości [...] zł (stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą wypłaconą W. C. [...] zł na mocy decyzji Wojewody ustalającej odszkodowanie z dnia [...] listopada 2003 r.), – E. S. – w wysokości [...] zł, – R. S. – w wysokości [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2008 r. Pismami z dnia [...] grudnia 2008 r. J. C. oraz skarżące E. S. i R. S. zwróciły się do Wojewody o waloryzację kwoty odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda udzielił odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. wyjaśniając aktualny stan prawny ze wskazaniem, jakie środki prawne przysługują wnioskodawczyniom. Skarżące pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. odwołały się od udzielonej odpowiedzi (pisma z dnia [...] stycznia 2009 r.) do Ministra Infrastruktury, który postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. (znak [...]) stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zdaniem Wojewody, waloryzacji, o której mowa w art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2063; z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.g.n.") dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do wypłaty odszkodowania. Waloryzacja oznacza przerachowanie odszkodowania i może dotyczyć okresu między datą wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, a datą jego wypłaty. Waloryzacja jest uzasadniona, jeżeli w tym okresie nastąpiłaby istotna zmiana siły nabywczej pieniądza. W przedmiotowej sprawie wniosek o waloryzację jest nieuzasadniony, gdyż wypłacający ma 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji ustalającej odszkodowanie, a w tym czasie nie nastąpiła istotna zmiana siły nabywczej pieniądza, co mogłoby mieć wpływ na wartość nieruchomości. Decyzją Wojewody ustalająca odszkodowanie z dnia [...] listopada 2008 r. stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2008 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad zobowiązana do wypłaty odszkodowania, wypłaciła odszkodowanie w dniu [...] grudnia 2008 r. Wobec tego Wojewoda stwierdził, że nie można uznać go za bezczynnym w sprawie waloryzacji odszkodowania, gdyż wydał stosowne rozstrzygnięcie odnośnie odszkodowania, natomiast waloryzacja odszkodowania jest bezprzedmiotowa, jako że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w ciągu ustawowych 14 dni od momentu, kiedy decyzja ustalająca odszkodowanie stała się ostateczna, odszkodowanie to wypłaciła. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie, którą miał obowiązek prowadzić lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Stosownie do p.p.s.a. sąd administracyjny bada, czy organ, w sytuacji wskazanej przez stronę skarżącą, nie pozostaje w bezczynności. Kontrola sądu administracyjnego w takiej sprawie ogranicza się jednakże tylko do zbadania, wskazanych na wstępie okoliczności, tj. czy na organie administracyjnym ciąży obowiązek wydania decyzji w ściśle określonej kwestii oraz czy w prawnie nakazanym terminie z obowiązku tego się wywiązał. Jeżeli natomiast organ wywiązał się z nałożonego na niego obowiązku – sąd administracyjny w ramach rozpatrywania skargi na bezczynność organu nie może badać, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem. Możliwość zbadania przez sąd prawidłowości wydanej decyzji jest możliwa dopiero po złożeniu skargi na wydaną decyzję. W przedmiotowej sprawie skarżące wniosły skargę na bezczynność w przedmiocie waloryzacji odszkodowania tj. zarzuciły, że Wojewoda nie wydał decyzji waloryzującej odszkodowanie, a nie – że nie wydał decyzji ustalającej odszkodowanie. Wobec tego chybione są podniesione w uzasadnieniu skargi zarzuty odnoszące się do wysokości odszkodowania. Tego typu argumentacja to kwestionowanie zasadności ustalonego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. odszkodowania – co, jak wyżej wskazano, możliwe jest tylko w skardze na decyzję ustalającą odszkodowanie. Ustalenie, czy organy administracji były w kontrolowanej sprawie bezczynne wymaga w pierwszej kolejności rozstrzygnięcia jaki charakter - cywilnoprawny czy administracyjnoprawny, ma ustalenie wysokości waloryzacji odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę publiczną. Przepis art. 18 ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721; z późn. zm.), który był podstawą decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, w ust. 3 przewiduje waloryzację tegoż odszkodowania. Wskazany przepis stwierdza, że odszkodowanie "podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości". Odesłanie do "zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości" oznacza, że w tej kwestii mają zastosowanie określające owe zasady przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a konkretnie art. 140 u.g.n. Ten przepis również nie określa, jaki charakter prawny należy przypisać waloryzacji odszkodowania. Nie czynią tego także inne przepisy u.g.n., w tym art. 132 ust. 3 u.g.n., wprowadzający, analogicznie jak art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., obowiązek waloryzacji ustalonego odszkodowania, bez jednoczesnego określenia formy rozstrzygania o waloryzacji. Biorąc pod uwagę sposób ustalania waloryzacji Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony na tle art. 132 ust. 3 u.g.n., że rozstrzygnięcie w przedmiocie waloryzacji ma charakter rozstrzygnięcia administracyjnego (por. wyrok z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/08, LEX nr 478286). Waloryzacja to bowiem "dokonanie ustaleń stanu faktycznego, a w następstwie autorytatywne określenie wysokości odszkodowania. W przypadku, gdy norma prawa przyjmuje jednostronne, autorytatywne konkretyzowanie normy prawnej, formą tej autorytatywnej konkretyzacji jest forma decyzji administracyjnej. Taki kierunek wykładni wynika z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". W demokratycznym państwie prawnym autorytatywna konkretyzacja normy prawnej musi zostać dokonana w formie prawnej, która gwarantuje jednostce prawo do obrony na drodze prawa." Skoro ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, to waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania, także wymaga zachowania tej samej formy tj. formy decyzji administracyjnej. Konsekwentnie formy decyzji administracyjnej wymaga także odmowa waloryzacji. W przedmiotowej sprawie w odpowiedzi na wniosek o waloryzację odszkodowania skarżące nie otrzymały odpowiedzi zatytułowanej "decyzja", ale pisma Wojewody datowane na [...] stycznia 2009 r. Zdaniem Sądu, pomimo że pisma te nie zostały – tak jak należało, mając na względzie administarcyjnoprawny charakter sprawy – oznaczone jako "decyzja w przedmiocie waloryzacji", tym niemniej należy uznawać je za decyzje administracyjne. O tym bowiem, czy dany akt jest decyzją czy też nie, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyujnego z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. akt SA 1163/81, opubl. OSP 1982, z. 9, poz. 169 z aprobującą glosą J. Borkowskiego). Tak więc, gdy określony akt nie jest nazwany decyzją, to jest nią w istocie, jeżeli tylko zawiera niezbędne charakterystyczne elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji publicznej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (komentarz do art. 104 k.p.a. [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan – "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", LEX 2007, wyd. II). Te elementy zawierają pisma Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r.: oznaczono w nich organ administracji (Wojewoda [...]), wskazano adresata aktu (wymieniono skarżące z imienia i nazwiska), zawarto w nich rozstrzygnięcie sprawy (Wojewoda uznał wnioski skarżących o waloryzację za "bezprzedmiotowe", ze względu na brak istotnej zmiany siły nabywczej pieniądza w okresie, w jakim zobowiązany podmiot miał wypłacić odszkodowanie), pisma zostały podpisane z upoważnienia Wojewody przez pracownika Urzędu Wojewódzkiego – Zastępcę Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Nieruchomości. Już powyższe przesądza o tym, że – pomimo braków proceduralnych – należało uznać, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie w sprawie o waloryzację ustalonego dla skarżących odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżące odwołały się od rozstrzygnięcia Wojewody z dnia [...] stycznia 2009 r. – kierując odwołanie do Ministra Infrastruktury ("odwołanie" z dnia [...] stycznia 2009 r.). Minister postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania, pouczając skarżące o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność, że we wskazanym postanowieniu Minister zawarł błędny zdaniem Sądu pogląd, że kwestia waloryzacji odszkodowania nie jest sprawą administracyjną – nie ma wpływu na ocenę, że Wojewoda w istocie, poprzez wydanie pism z [...] stycznia 2009 r., wydał decyzje administracyjne w przedmiocie waloryzacji. Odmienne w kwestii charakteru tego rozstrzygnięcia stanowisko Ministra skarżące mogły kwestionować składając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w przypadku podtrzymywania stanowiska Ministra o braku administracyjnego charakteru sprawy – istnieje możliwość wniesienia do właściwego sądu administracyjnego skargi na to rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.