II SAB/Bd 50/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 września 2021r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. w P. na bezczynność i przewlekłe prowadzenia postępowania dotyczącego uzupełnienia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy Wójta Gminy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w rozpoznaniu wniosku R. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. z dnia [...] listopada 2020r. o uzupełnienie decyzji Wójta Gminy z dnia [...] października 2020r. nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz o sprostowanie pouczenia zamieszczonego w tej decyzji; 2. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku, o którym mowa w punkcie pierwszym wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłość, o której mowa w punkcie pierwszym wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz R. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] 2020 r. [...] sp. z o. o. w [...] (skarżąca spółka) wniosła do Wójta Gminy o uzupełnienie decyzji Wójta Gminy z [...] 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz Gminy [...] dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie trzech budynków handlowo-produkcyjno-usługowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie działki nr [...] w miejscowości [...] (znak [...]), we wskazany we wniosku sposób, a nadto o sprostowanie pouczenia zawartego w ww. decyzji, we wskazany we wniosku sposób. Pismem z dnia [...] 2021 r. spółka wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w związku z bezczynnością organu w sprawie z wniosku z [...] 2020 r. oraz w związku z przewlekłym prowadzeniem przez niego postępowania w powyższej sprawie. Pismem z dnia [...] 2021 r. [...] sp. z o. o.wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na bezczynność Wójta Gminy i przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania z wniosku z dnia [...] 2020 r. Wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosku w terminie tygodnia od dnia doręczenia mu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości o charakterze rażącego naruszenia prawa, zasądzenie kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organ uchybił przepisanym terminom rozpoznania sprawy, nie wyznaczył przy tym nowego terminu do rozpoznania wniosku. Wskazała, że organ pozostaje w bezczynności, a nadto przewlekle prowadzi postępowanie. Przekazując skargę do tut. Sądu organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku spowodowane zostało przez pojawienie się w urzędzie zachorowań na Covid-19 wśród pracowników odpowiedzialnych za sprawy warunków zabudowy. Wskazał, że paraliż działalności urzędu związany z epidemią stał się przyczynkiem do decyzji o kierowaniu do załatwienia w pierwszej kolejności spraw petentów zewnętrznych, zaś decyzja o warunkach, o której zmianę wnosiła skarżąca spółka, wydana została na rzecz gminy. Organ wskazał ponadto, że wniosek skarżącej został rozpoznany postanowieniem z dnia [...] 2021 r. W ocenie organu w sprawie wystąpiły obiektywne okoliczności uzasadniające twierdzenie, że opóźnienie w rozpoznaniu wniosku skarżącej nie nosiło znamion rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotem niniejszej skargi skarżąca spółka uczyniła bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy z wniosku spółki o uzupełnienie decyzji Wójta Gminy z [...] 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla wskazanej w tej decyzji inwestycji, oraz sprostowanie pouczenia zawartego w tej decyzji. Zgodnie z art. 53 § 2b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wniesienie ponaglenia przez stronę, której sprawy nie załatwiono w przepisanym terminie lub postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia znajduje swoją podstawę w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 – dalej "k.p.a."). Skarżąca pismem z [...] 2021 r. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] ponaglenie w związku z bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wójta Gminy w sprawie z wniosku z dnia [...] 2020 r. Wyczerpała zatem tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. Sąd potwierdza nadto za stanowiskiem wyrażonym w skardze, że dopuszczalną jest skarga na bezczynność w sprawie rozpoznawanej postanowieniem o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji, o którym mowa w art. 11 § 1b .p.a., jako zaliczających się do postanowień wskazanych w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (vide: postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 837/15 i cytowane tam postanowienie NSA z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt IV SAB 45/95, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać należy, że pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. W przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3). W myśl § 5 art. 35, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. W myśl art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności w każdym przypadku gdy nie załatwi sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. I OSK 2114/13, dostępny jw.). Pojęcie przewlekłości w obecnym stanie prawnym definiuje art. 37 §1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W orzecznictwie utrwaliło się stanowisko, że w przypadku przewlekłości chodzi o sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, iż formalnie organ nie jest bezczynny, ale podejmuje czynności dowodowe lub inne czynności ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, i z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18 – dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Przewlekłość może mieć więc postać statyczną (brak jakichkolwiek czynności ze strony organu), dynamiczną (wykonywanie przez organ czynności niecelowych) jak i mieszaną, zawierającą elementy obu poprzednich postaci (tak NSA w wyroku z dnia 15 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 1809/16, dostępny jw.). Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/19 – dostępny jw.). W konkretnym przypadku mogą wystąpić jednocześnie obie postaci opieszałości – gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny (przewlekłość), a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. lub wyznaczonych zgodnie z art. 36 k.p.a. także przy nadużywaniu takich działań (bezczynność). Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Analiza akt administracyjnych nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie z wniosku z dnia [...] 2020 r. nie zostało zakończone w przewidzianym przepisami k.p.a. terminie, tj. w terminie miesiąca, względnie dwóch miesięcy, od dnia jego wpływu do organu (data wpływu: [...] 2020 r.). Materiał dowodowy potwierdza za to, że pierwszą i jedyną czynnością procesową Wójta, związaną z przedmiotowym wnioskiem, było wydanie postanowienia z dnia [...] 2021 r., nr [...], rozpoznającego sprawę z ww. wniosek co do jej istoty. Nie podlega zatem dyskusji, że organ zarówno pozostawał w bezczynności w sprawie z wniosku o uzupełnienie decyzji i sprostowanie pouczenia, jak i – nie podejmując w jego reakcji żadnych, prócz spóźnionego rozstrzygnięcia, czynności procesowych dających się potwierdzić aktami sprawy - prowadził to postępowanie przewlekle. Od momentu wszczęcia postępowania do momentu jego załatwienia właściwym rozstrzygnięciem administracyjnym minęło niemal cztery i pół miesiąca. Organ nie powziął przy tym postanowienia o ustanowieniu nowego terminu do załatwienia sprawy, o czym mowa w art. 36 § 1 k.p.a., przy czym zauważyć należy - w kontekście stanowiska Wójta co do sytuacji epidemicznej i jej wpływu na działalność urzędu, że zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, wskazania nowego terminu załatwienia sprawy i pouczenia o prawie do wniesienia ponaglenia obowiązuje organ również w sytuacji, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy wynika z przyczyn niezależnych od organu. Sąd nie powziął zatem wątpliwości, że organ naruszył normy dotyczące terminu rozpatrzenia sprawy administracyjnej zawarte w art. 35 k.p.a., a więc dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji. Stwierdzona bezczynność i przewlekłe prowadzenie sprawy przez organ nie miały w ocenie Sądu charakteru rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w punkcie trzecim sentencji. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, Sąd bierze pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, ale całość okoliczności sprawy. Istotna jest także skala przekroczenia terminu do załatwienia sprawy. O ile trudności czy braki kadrowe nie są same w sobie usprawiedliwieniem dla pozostawaniu organu w bezczynności, o tyle już zestawienie ich z okolicznościami związanymi z ograniczeniami w działaniu organu związanych ze stanem epidemii (konieczność zmiany organizacji pracy jednostki w związku z wdrożeniem pracy zdalnej oraz – co zaakcentowano w odpowiedzi na skargę - przypadki nieobecności pracowników w pracy z powodu izolacji domowej, kwarantanny lub konieczności sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem w sytuacji zamknięcia szkół, przedszkoli lub żłobków), powodują, że przekroczenie terminu do załatwienia sprawy nie stanowiło w tych okolicznościach rażącego naruszenia prawa. Oczywiście nie jest tak, że stanem epidemii można usprawiedliwiać co do zasady wszelkie opóźnienia w działaniu organu, jednak nie można też nie dostrzegać tego, że stan bezczynności w niniejszej sprawie przypadał akurat na czas tzw. "drugiej fali" epidemicznej, podczas której notowany był znaczny wzrost zakażeń. Związane z tym utrudnienia są faktem notoryjnym i nie wymagają szczególnego uzasadnienia. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie ukształtowała się w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania organu rozpoznał on wniosek właściwym rozstrzygnięciem administracyjnym. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącej spółki, postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stosownie do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności. Zatem mimo tego, że w dniu wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, wobec powzięcia przezeń postanowienia z dnia [...] 2021 r. przed rozpoznaniem skargi przez Sąd, odpadła przesłanka wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakazania organowi załatwienia wniosku. Wobec powyższego należało - na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - orzec o umorzeniu postępowania co do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] 2020 r. (punkt drugi sentencji). O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie czwartym wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na zasądzone koszty w wysokości 597zł złożyła się kwota 100 zł uiszczona przez stronę skarżącą tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą spółkę oraz kwota 17 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a.