II SAB/Bd 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant Agnieszka Zakrzewska-Wiśniewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi A. M., E. M. na bezczynność E. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z dnia [...] listopada 2012 r. A. M. i E. M., reprezentowani przez radcę prawnego, wezwali Spółkę A w P. Oddział Dystrybucji w B. (w piśmie "Spółka A w P.", co Sąd uznał za oczywisty błąd pisarski) do podjęcia negocjacji w przedmiocie wypłaty wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości – działki [...] położonej w I., zadośćuczynienia z tytułu utraty wartości ww. nieruchomości oraz ustanowienia na tej nieruchomości służebności przesyłu za wynagrodzeniem. W uzasadnieniu poza argumentacją w zakresie zasadności powyższego wezwania wnioskodawcy zawarli także, w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), żądanie udostępnienia im "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej" na działce nr [...] w I.. W odpowiedzi pismem z [...] grudnia 2012 r. Spółka A w P. Oddział Dystrybucji w B. poinformowała, że żądana informacja nie może być udzielona w terminie 14 dniowym, w związku z koniecznością odszukania żądanej informacji w archiwach Spółki, i zostanie udzielona najpóźniej do dnia [...] stycznia 2013 r. Kolejnym pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. Spółka A w P. Oddział Dystrybucji w B. wskazała, że spółka zasiedziała nieruchomość gruntową o treści służebności przesyłu. Wyjaśniła, że jak wynika z informacji zawartych w protokołach odbioru technicznego i przekazania do użytku urządzeń elektrycznych, infrastruktura niskiego napięcia na przedmiotowej działce została oddana do użytku [...] lutego 1962 r., a infrastruktura średniego napięcia dnia [...] lutego 1974 r. Wobec tego Spółka nie może uznać roszczeń wnioskodawców. Jednocześnie wskazała, powołując się na art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w sposób wskazany we wniosku, bowiem brakuje w nim precyzyjnych danych o udostępnienie jakiej informacji (jakiej decyzji) strona wnioskuje. Żądanie bliżej niesprecyzowanej decyzji administracyjnej, zważywszy na zmieniające się stosunki własnościowe oraz zmiany w ewidencji gruntów na przestrzeni czasu powoduje brak możliwości zidentyfikowania żądanej informacji. Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. A. M. i E. M. ponownie wezwali Spółkę A w P Oddział Dystrybucji w B. do udostępnienia im "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji (z jej oznaczeniem i doręczeniem) stanowiących podstawę lokalizacji budowy linii energetycznej" na działce nr [...] w I.. Stwierdzili, że na poprzednie żądanie Spółka odpowiedziała jedynie ogólnikowo, nie spełniając wymogów udzielenia informacji publicznej. Wskazali, że każde urządzenie elektroenergetyczne winno posiadać odpowiednią adnotację urzędową w prowadzonym dla tego urządzenia "paszporcie energetycznym". Dokumenty te z pewnością pozwalają na identyfikację i lokalizację urządzeń i związanych z tym wszelkich pozwoleń i decyzji administracyjnych. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Spółka A w P. Oddział Dystrybucji w B. w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postacie "kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji budowy linii energetycznej" poinformowała, że nie posiada żądanych informacji. A. M. i E. M., reprezentowani przez radcę prawnego, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Spółki A w P. Oddział Dystrybucji w B. polegającą na: - nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, - niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli są zadaniami publicznymi, a w myśl art. 5 ust. 4 pkt ustawy o dostępie do informacji publicznej Spółkę należy uznać za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W dalszej kolejności wskazano, powołując się na orzecznictwo NSA, że skarga na bezczynność nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno- technicznej. K.p.a. nie ma do niej zastosowania, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania kodeksu jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że udzieliła pełnej informacji jeszcze przed złożeniem skargi na bezczynność. Wyjaśniła, że wbrew stanowisku skarżących, Spółka nigdy nie stała na stanowisku, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, jej nie dotyczą. Udzielona informacja, że Spółka nie posiada żadnych z żądanych przez skarżących decyzji administracyjnych jest merytoryczną odpowiedzią na złożony wniosek, gdyż skoro Spółka nie posiada takich informacji, to nie może ich udzielić. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiot kontroli sądu w niniejszym postępowaniu stanowi zarzucana Spółce A w P. Oddział Dystrybucji w B. bezczynność w zakresie udostępnienia skarżącym, na ich wniosek z dnia [...] listopada 2012 r. oparty na przepisach ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ewentualnych decyzji oraz innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy lub przebudowy linii elektroenergetycznej na wskazanej we wniosku działce. Na wstępie wskazać należy, że warunki formalne skutecznego wniesienia skargi na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie zostały spełnione. Zasadnie skarżący zwrócili uwagę, że skarga taka nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia wnoszonym na drodze administracyjnej, w szczególności nie ma w tej sytuacji zastosowania zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (art. 37 K.p.a.). Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ww. ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 P.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 P.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006r. sygn. akt I OSK 601/05 LEX nr 236545, wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. IV SAB/Po 87/12 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy zasadniczo odpowiedzi na pytanie czy informacja zawarta w piśmie Spółki A w P. Oddział Dystrybucji w B. z dnia [...] lutego 2013 r., że nie posiada ona żądanych we wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. informacji stanowi merytoryczne rozpatrzenie tego wniosku. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, iż Spółka A w P. Oddział Dystrybucji w B. zalicza się do kręgu podmiotów, które w art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 z późn.zm.- zwana dalej: "ustawą") zobowiązane zostały do udzielania informacji publicznej. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednoznacznie stoi na stanowisku, że przedsiębiorstwa energetyczne są w przedsiębiorstwami użyteczności publicznej i wykonują zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SAB/Po 87/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Bd 148/12). Faktu tego nie neguje również skarżony podmiot. Skoro zakres podmiotowy sprawy nie budzi wątpliwości, w pierwszej kolejności niezbędnym dla jej rozstrzygnięcia jest ustalenie czy żądane przez stronę skarżącą dokumenty (w tym decyzje) są informacją publiczną oraz czy działania Spółki nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Ustawa stanowi, że informacją publiczną, w jej rozumieniu, jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Sformułowania te nie są precyzyjne i jasne, wobec tego przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, przewidującego prawo obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej i podmiotów wykonujących zadania publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, bowiem jest przyznane każdemu (art. 2 ust. 1 ustawy) i nie wymaga od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Podlega ono ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy). Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W zakresie przedmiotowym sprawny wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 września 2007r. sygn. akt IV SAB/Gl 28/07 (zob. www.orzecznia.nsa.gov.pl). Według art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Podkreślenia wymaga, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy ww. ustawy, w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze). Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy (art. 6 ust. 2). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że żądane przez skarżących dokumenty, w tym decyzje administracyjne, dotyczące lokalizacji, budowy czy też przebudowy linii elektroenergetycznej – zarówno ich treść, jak i postać – stanowią informację publiczną, w rozumieniu przepisów ustawy. Treść wniosku wskazuje bowiem, że skarżący domagają się od spółki udostępnienia jedynie będących w jej posiadaniu dokumentów urzędowych (decyzji) dotyczących inwestycji elektroenergetycznych na ich nieruchomości, bądź danych umożliwiających ich indywidualizację i ustalenie treści. W związku z ustaleniem, iż decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznych na działce wskazanej we wniosku i inne związane z tym dokumenty urzędowe stanowią informację publiczną oraz bezspornym faktem, że Spółka A w P. Oddział Dystrybucji w B. będąca przedsiębiorstwem energetycznym wykonującym zadania publiczne jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej przez skarżących. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ostatecznie to wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Jeżeli więc skarżący we wniosku wskazali, iż domagają się przesłania im kserokopii ewentualnych decyzji i innych dokumentów stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii elektroenergetycznej na wskazanej działce, to podmiot zobowiązany powinien, o ile jest w jej posiadaniu, udostępnić informację publiczną we wskazanej przez skarżącego formie. Jednakże adresat takiego, wniosku może odmówić w formie decyzji udostępnienia informacji w przypadku stwierdzenia ograniczeń wskazanych w art. 5 ustawy lub też umorzyć postępowanie na podstawie art. 14 ust. 2 ww. ustawy. W rozpatrywanej sprawie Spółka pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. poinformowała wnioskodawców, że z powodu konieczności odszukania żądanych informacji w jej archiwach, ich wniosek nie może zostać rozpatrzony w przewidzianym w art. 13 ustawy terminie 14 dni, a informacja zostanie udzielona do dnia [...] stycznia 2013 r. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. poinformowała wnioskodawców, że żądana informacja nie może zostać udostępniona w sposób i w formie wskazanej we wniosku, co wynika z braku precyzyjnych danych dotyczących żądanych informacji, o jaką informację skarżący wnioskują, a po odpowiedzi wnioskodawców, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. Spółka poinformowała ich, że nie posiada informacji, o udostępnienie których wnosili. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że okoliczność w której podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, nie posiada takiej informacji, nie obliguje tego podmiotu do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji. Decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej przewidziana jest jedynie dla sytuacji w której podmiot zobowiązany do udzielenia takiej informacji jest w jej posiadaniu, jednak odmawia jej udostępnienia ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ustawy. Natomiast w sytuacji, w której organ żądanych informacji nie posiada lub też informacja ta w ogóle nie istnieje, nie ma podstaw do wydania decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Organ jedynie zobowiązany jest poinformować wnioskodawcę o takim fakcie, jednocześnie wskazując – jeśli posiada taką wiedzę – gdzie żądane informacje można uzyskać (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 maja 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 103/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 122/12). W ocenie Sądu w chwili złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka A. w P. Oddział Dystrybucji w B. nie pozostawała w bezczynności, wobec żądania udzielenia informacji publicznej określonego we wniosku skarżących z dnia [...] listopada 2012 r. Spółka podjęła niezbędne czynności w celu udostępnienia żądanych informacji, przeszukała własne archiwa, jednak wobec faktu, iż żądanych we wniosku decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznej nie posiada, poinformowała o tym wnioskodawców w piśmie [...] lutego 2013 r. Z dokumentów dołączonych do skargi wynika, iż pismo to wpłynęło do siedziby pełnomocnika skarżących w dniu [...] lutego 2013r. Ponadto już we wcześniejszej korespondencji Spółka udzieliła tez informacji dotyczącej terminu posadowienia infrastruktury energetycznej średniego niskiego napięcia na działce nr [...] oraz niedokonywania zmian jej położenia w okresie eksploatacji. Podkreślenia wymaga, iż skarżący zgłosili jedynie ogólne żądanie bez jakiegokolwiek sprecyzowania danych umożliwiających zidentyfikowanie poszukiwanych dokumentów, które nie są dokumentami dotyczącymi aktualnej bieżącej działalności przedsiębiorstwa energetycznego, lecz dotyczą aktów wytworzonych przez właściwe podmioty (organy administracji) wiele lat wcześniej. W ocenie Sądu skarżone przedsiębiorstwo energetyczne nie było w takiej sytuacji zobowiązane do wydania decyzji w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej bądź też umorzenia postępowania, a wniosek uznać należało za rozpatrzony merytorycznie. Z tych powodów, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.