II SAB/Bd 53/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2015 r. sprawy ze skargi A.S. na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] w przedmiocie wybudowania murka ogniowego 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] do rozpoznania wniosku A.S. z dnia [...] października 2014 r. w przedmiocie wybudowania murka ogniowego, w terminie 14 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata M.K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć, 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. A. S. (skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. w dniu 21 kwietnia 2015 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB) polegającą na nie wszczęciu postępowania z jego wniosku z dnia 13.10.2014 r. i nie załatwieniu sprawy dotyczącej wykonania murka ogniowego dla nielegalnego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]/1, przy ul. [...], w B. Skarżący wyjaśnił, że w dniu 13.10.2014 r. do Prezydenta Miasta B. złożył podanie zawierające wniosek o udzielenie informacji czy inwestor H. G. otrzymała decyzję pozwolenia na budowę lub złożyła skuteczne zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych dotyczące wykonania murka ogniowego dla nielegalnego budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...]/1 przy ulicy [...] w B. wykonanego jako nadbudowa z cegieł o wysokości ok. 30 cm ponad dach (w 1/2 części drewnianego) budynku usytuowanego na nieruchomości w granicy z działką sąsiednią - ul. [...] w B. Urząd Miasta potwierdził brak pozwolenia, na budowę i skutecznego zgłoszenia na powyższy zakres robót jaki wykonała inwestor H. G. W związku z art. 81a, 84, oraz 84a ustawy Prawo Budowlane (Pb), w dniu 17.01. 2014 r. Prezydent Miasta B. za pismem z dnia 4.11.2014 r. przekazał do PINB ww. wniosek z dnia 13.10.2014 r. do załatwienia zgodnie z kompetencjami na podstawie art. 51 ust.7 Pb i art. 51 ust. 1 pkt 1 Pb, art.4 Pb oraz art. 32 ust.4 pkt 2 i art. 4 Pb. Dnia 9.02.2015 r. na podstawie art. 37 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) skarżący złożył do organu II instancji, czyli [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (WINB), zażalenie z dnia 9.02.2015 r. na bezczynność i nie załatwienie sprawy w terminie poprzez nie wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej przez PINB, mającego taki obowiązek zgodnie z przepisami Prawa budowlanego i przepisami Kpa. Organ wyższej instancji zażalenia tego nie uwzględnił. Postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. WINB uznał zażalenie na bezczynność za niezasadne i odmówił wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznej decyzji administracyjnej rozbiórki nielegalnego murku ogniowego na bezspornie przynajmniej w części nielegalnym budynku gospodarczym, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego, przepisy Kpa i przepisy art.199 kc, art.201 kc, w związku z brakiem u inwestora tytułu prawnego do nieruchomości na wykonane samowolnie cele budowlane. Przy czym postanowienie WINB i stanowisko PINB narusza zdaniem skarżącego art. 107 Kpa i jest dla niego niezrozumiałe, gdyż przedmiotem wniosku było jego rozpatrzenie i wydanie decyzji rozbiórki nielegalnego murku ogniowego, na którego legalizację jak i wybudowanie skarżący nie wyraża zgody jako większościowy współwłaściciel w 5/8 części budynku gospodarczego i gruntu. Natomiast organ w swoim postanowieniu stwierdził, że "Prezydent Miasta B. w załączeniu do w/w pisma przekazał do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozpatrzony już wniosek Pana A. S. z dnia 13.10.2014 r. Jednakże Prezydent Miasta B. nie przekazał w/w wniosku Pana A. S. na podstawie art. 65 § 1 Kpa, a jedynie jako załącznik do swojego pisma z dnia 04.11.2014 r., do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego" - co stanowi w ocenie Skarżącego oczywistą nieprawdę. Z pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 04.11.2014 r. nie wynika bowiem, że wniosek A. S. o rozbiórkę nielegalnego murku ogniowego z dnia 13.10.2014 r. został przekazany do PINB jedynie do wiadomości i że już został rozpatrzony przez Wydział Administracji Budowlanej Urzędu Miasta B., lecz wbrew nieprawdziwym twierdzeniom WINB wniosek został przekazany wg właściwości i kompetencji do organu PINB w celu jego merytorycznego rozpatrzenia i załatwienia sprawy a nie jedynie do wiadomości. Zdaniem skarżącego takie przeinaczanie faktów przez WINB jest celowe, aby uniemożliwić jemu dochodzenia swoich praw i likwidacji samowoli budowlanej na jego budynku gospodarczym nie tylko w terminie określonym przez Kpa jednego lub dwóch miesięcy lecz w ogóle, na jego szkodę prawną i majątkową. Zdaniem skarżącego WINB jak również PINB będący w bezczynności nie przeprowadził rzetelnie postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 7,77, 80 Kpa, nie zgromadzili całego materiału dowodowego i nie rozpatrzyli sprawy w sposób wyczerpujący i nie ocenili materiału dowodowego prawidłowo lecz dowolnie i błędnie. Skarżący podkreślił, że PINB dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że od dnia złożenia jego podania do dziś wniosek nie został rozpoznany. Tym samym organ naruszył art. 35 § 3 Kpa, który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą art. 8 Kpa oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 Kpa. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego skarga jest uzasadniona. W odpowiedzi na skargę PINB wyjaśnił, że pismo Prezydenta Miasta B. z dnia 4.11.2014 r. przekazujące pismo skarżącego w sprawie wykonania murka ogniowego dla budynku gospodarczego zostało dopięte do akt sprawy, prowadzonej pod znakiem: [...]. Sprawa ta dotyczy budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny. Organ wskazał ponadto, że w przedmiotowej sprawie zapadły następujące rozstrzygnięcia: 1.Decyzją z dnia [...].11.2010 r., znak: [...] PINB po rozpatrzeniu sprawy istniejącej części budynku gospodarczego (obecnie użytkowanego jako mieszkalny), wybudowanej w roku 1955 na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w B., odmówił wydania decyzji na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...].01.2011r. znak: [...], a skarga A. S. na w/w rozstrzygnięcie została odrzucona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15.06.2011 r., sygn. akt II SA/Bd 245/11. 2. Decyzją z dnia [...].11.2010 r., znak: [...] PINB po rozpatrzeniu sprawy samowolnie dobudowanej części budynku gospodarczego (obecnie użytkowanego jako mieszkalny), stwierdzonej w roku 1969 na terenie nieruchomości przy ulicy [...] w B., odmówił wydania decyzji na rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...].01.2012 r. znak: [...], a skarga A. S. na w/w rozstrzygnięcie została odrzucona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 5.11.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 252/12. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9.10.2014 r. sygn. akt II OSK 705/13 odrzucił skargę kasacyjną skarżącego. W ramach prowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie wydana została decyzja PINB z dnia [...].10.2001 r. nakazująca współwłaścicielowi nieruchomości przy ulicy [...] w B. i użytkownikowi przedmiotowego budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, tj. H. G. wykonanie na ścianie zewnętrznej, graniczącej z działką sąsiednią murka ogniowego z cegły pełnej grubości 25 cm i wysokości 30 cm ponad dach. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...].12.2001 r., i wykonana przez zobowiązanego. Z tego względu, prowadzenie dalszego postępowania w sprawie wykonanego ogniomurka jest zdaniem organu bezprzedmiotowe. Ponadto organ poinformował, że na skutek wniosków skarżącego w PINB toczą się następujące postępowania, dotyczące nieruchomości przy ulicy [...] w B. (według dołączonego do nin. pisma szkicu na planie sytuacyjnym): 1. W sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego (obecnie użytkowanego jako mieszkalny - oficynowy), wybudowanej w roku 1955na terenie nieruchomości przy ulicy [...] na funkcje mieszkalną. 2. Rozbudowy przedmiotowego budynku w roku 1969 o funkcję mieszkalną. 3. Docieplenia ścian bocznych oraz ściany tylnej (przy granicy z nieruchomością sąsiednią przy ulicy [...]) przedmiotowego budynku oficynowego. 4. Budowy wewnętrznej instalacji kanalizacyjnej do budynku oficynowego. 5. Wykonania instalacji elektrycznej do budynku oficynowego. 6. Budowy instalacji kanalizacyjnej do lokalu nr 2 w budynku frontowym przy ulicy [...]. 7. Budowy zewnętrznej oraz wewnętrznej instalacji gazowej do lokalu nr 2 w budynku frontowym przy ulicy [...]. 8. Wybudowanej szopy drewnianej na terenie przedmiotowej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", zakres przedmiotowy skarg na bezczynność lub przewlekłość postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłego postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w ustawie z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa", terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt lub czynność) nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu. Terminy załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym określają przepisy art. 35 kpa i przekroczenie tych terminów lub terminów przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 kpa oznacza stan bezczynności podlegający zaskarżeniu do sądu administracyjnego. I tak zgodnie z art. 35 § 1 kpa organy administracji obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa). O każdym zaś przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa). Podstawowym celem skargi na bezczynność jest ochrona strony poprzez doprowadzenie do wydania przez właściwy organ rozstrzygnięcia w sprawie. Wskazać należy ponadto, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba, że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy zaś rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy ( art. 52 § 2 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie WINB po rozpatrzeniu zażalenia skarżącego na bezczynność PINB w sprawie nie wszczęcia postępowania dotyczącego wybudowania ogniomurka bez pozwolenia na budowę, postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. wydanym na podstawie art. 37 § 1 i 2 kpa uznało zażalenie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia PINB dodatkowego terminu do rozpatrzenia sprawy. Złożenie przez stronę zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa wyczerpuje przysługujące środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, a zatem umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce. Wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 kpa jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez Sąd. Stanowisko organu wyższego stopnia zajęte w tym trybie nie ma znaczenia w świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżący w związku z powyższym nie musi czekać na rozstrzygnięcie zażalenia złożonego w trybie art. 37 § 1 kpa. Sam fakt złożenia takiego środka zaskarżenia otwiera mu drogę do złożenia skargi na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 1.04.2015 r., sygn. akt I OSK 2247/14, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zatem przyjąć, że skarżący wyczerpał tryb postępowania przewidziany w art. 37 kpa, którego zachowanie warunkowało dopuszczalność skargi. Wskazać następnie należy, że z akt sprawy bezspornie wynika, iż skarżący pismem z dnia 13.10.2014 r. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o udzielenie informacji czy na budowę spornego ogniomurka zostało wydane pozwolenie na budowę, albo czy skutecznie przyjęto zgłoszenie zamiaru realizacji tej inwestycji, a w przypadku braku pozwolenia na budowę i zgłoszenia skarżący wniósł o przekazanie do PINB sprawy samowoli budowlanej celem wydania decyzji. Prezydent Miasta B. pismem z dnia 4.11.2014 r. poinformował skarżącego, że nie wydał pozwolenia na budowę, ani nie przyjął zgłoszenia w sprawie budowy ogniomurka. Drugie pismo z dnia 4.11.2014 r. skierował zaś do PINB, przekazując jemu w trybie art. 65 § 1 kpa, pismo skarżącego z dnia 13.10.2014 r., według właściwości. Nie ulega zatem wątpliwości, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest to, czy prawidłowo postąpił PINB w związku z przekazanym jemu do załatwienia wnioskiem skarżącego z dnia 13.10.2014 r., w którym skarżący wyraźnie domagał się wydania decyzji administracyjnej w sprawie samowolnie jego zdaniem wybudowanego ogniomurka. Wskazać należy wobec tego, że PINB jako organ administracji publicznej był zobligowany z urzędu (art. 19 kpa) do oceny, czy w zakresie wskazanym we wniosku sprawa należy do właściwości tego organu, a następnie czy żądanie zostało wniesione przez stronę oraz czy nie zachodzą przesłanki dla których postępowanie nie może być wszczęte. Następnie organ miał obowiązek załatwienia wniosku skarżącego poprzez: - wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do meritum (art. 104 kpa), albo - wydanie decyzji o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa), albo - wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przypadku stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 61a § 1 kpa. Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że w związku z wnioskiem skarżącego złożonym w dniu 13.10.2014 r. PINB nie zajął stanowiska w sprawie w żaden wymieniony wyżej sposób, przewidziany przepisami kpa. Jedynie pismem z dnia 12.03.2015 r. PINB wyjaśnił, że wniosek skarżącego z dnia 13.10.2014 r. został dopięty do akt sprawy, prowadzonej pod znakiem: [...], która to sprawa "dotyczy prowadzonego postępowania, dotyczącego budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny na przedmiotowej działce" (nr [...]/1). Organ podał ponadto, że decyzją PINB z dnia [...].10.2001 r., znak: [...] nakazano współwłaścicielowi nieruchomości przy ulicy [...] w B. i użytkownikowi przedmiotowego budynku gospodarczego, użytkowanego jako mieszkalny, tj. Pani H. G. wykonanie na ścianie zewnętrznej, graniczącej z działką sąsiednią murka ogniowego z cegły pełnej grubości 25 cm i wysokości 30 cm ponad dach. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WINB z dnia [...].12.2001 r. Na podstawie w/w decyzji zobowiązana wykonała murek ogniowy jako podwyższenie ściany zewnętrznej budynku, usytuowanej przy granicy z działką sąsiednią - przy ulicy [...] w B. Z tego względu PINB uznał, że nie ma podstaw do wszczęcia i prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie istniejącego murka ogniowego. Powyższe było też przyczyną włączenia pisma Prezydenta Miasta B. z dnia 4.11.2014 r., przekazującego pismo skarżącego w sprawie wykonania murka ogniowego na budynku gospodarczym, użytkowanym jako mieszkalny do akt sprawy, prowadzonej pod znakiem: [...]. Wskazano także, że po otrzymaniu zwrotu całości akt przedmiotowej sprawy, po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9.10.2014 r., sygn. akt II OSK 705/13 postępowanie administracyjne dotyczące istniejącego budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny jest kontynuowane, oraz że pismem z dnia 20.01.2015 r., znak: [...] zawiadomiono strony postępowania o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i o możliwości składania wniosków, wyjaśnień i uwag w tej sprawie - z aktami niniejszej sprawy skarżący zapoznawał się w dniach 20 i 24 lutego br. Z powyższego wynika niewątpliwie, że PINB nie uznał wybudowania ogniomurka jako samowoli budowlanej. Nie przesądzając czy pogląd ten jest słuszny, stwierdzić należy, że takie stanowisko powinno znaleźć swój wyraz w wydanym przez PINB postanowieniu o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 kpa), albo o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 kpa). Załączenie natomiast w ustalonych realiach wniosku skarżącego z dnia 13.10.2014r. do akt sprawy dotyczącej budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny, w dodatku bez wyjaśnienia przyczyn takiego działania, nie załatwia sprawy ewentualnej samowolnej budowy murka ogniowego w sposób wykluczający zarzut bezczynności PINB i jest ponadto nielogiczne i niezrozumiałe. Nie będąc więc związanym rozstrzygnięciem WINB, które postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. wydanym na podstawie art. 37 § 1 i 2 kpa uznało zażalenie skarżącego na bezczynność PINB za nieuzasadnione, uznając że PINB do dnia wyrokowania pozostawał bezczynny, a bezczynność ta polegała na nie załatwieniu wniosku skarżącego z dnia 13.10.2014 r. w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. zobowiązał PINB do rozpoznania tego wniosku, o czym orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Podkreślić w tym miejscu należy, że w sprawie dotyczącej bezczynności organu Sąd może orzekać jedynie o obowiązku wydania decyzji (albo postanowienia), nie może natomiast nakazywać organowi sposobu rozstrzygnięcia, ani też orzekać bezpośrednio o prawach i obowiązkach skarżącego. Orzekając w pkt 2 sentencji wyroku w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, Sąd miał na uwadze okoliczność, iż choć wniosek skarżącego nie został rozpatrzony we właściwej formie i czasie, to jednak organ nie pozostawał zupełnie bierny i udzielił skarżącemu pisemnych wyjaśnień odnośnie jego wniosku. Sąd nie stwierdził również podstaw do orzeczenia z urzędu o wymierzeniu organowi grzywny. Orzeczenie w pkt 3 sentencji oparto o przepis art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 19 pkt 1 w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1348 ze zm.).