II SAB/Bd 59/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Wojciech Jarzembski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 marca 2010 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w T. w przedmiocie równoważnika za remont lokalu zobowiązuje Komendanta Miejskiego Policji w T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Pismem z dnia [...] r. skarżący J. W. - emerytowany funkcjonariusz Policji zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w T. (zwanego dalej "Komendantem Miejskim") o wypłatę równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 – 2008. W odpowiedzi Komendant Miejski pismem z dnia [...] r. poinformował skarżącego, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. pozbawiło emerytów i rencistów policyjnych równoważnika za remont mieszkania, a nadto brak jest w obowiązujących przepisach określenia organu właściwego do rozpatrzenia tego typu żądania. Pismem z dnia [...] r. zatytułowanym "odwołanie" skarżący wystąpił do organu wyższego stopnia - Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. (zwanego dalej "Komendantem Wojewódzkim"), o wydanie w przedmiotowej sprawie decyzji, podnosząc równocześnie, iż pismo Komendanta Miejskiego, otrzymane w odpowiedzi na wniosek z [...] r. nie zawiera elementów decyzji w rozumieniu art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a."). Ustosunkowując się do powyższego "odwołania" Komendant Wojewódzki w piśmie z dnia [...] r. wyjaśnił, że odpowiedź Komendanta Miejskiego nie stanowi decyzji administracyjnej, gdyż w wyniku zmiany rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 919; zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie równoważnika za remont lokalu"), dokonanej na mocy § 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. (Dz. U. Nr 266, poz. 2246), uchylony został § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002 r., określający organ właściwy do rozpoznania żądania policyjnego emeryta. W związku z tym - z uwagi na brak podstawy prawnej - żaden organ Policji nie jest obecnie kompetentny do wydania w niniejszej sprawie decyzji. Nadto Komendant Wojewódzki podzielił stanowisko podległego organu, iż emeryci policyjni utracili prawo do przedmiotowego równoważnika, wobec czego nie istnieją podstawy do jego wypłaty – co jest konsekwencją wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2006 r. ww. rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. W skardze na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji J. W. zarzucił, iż w odpowiedzi na jego żądanie z dnia [...] r. Komendant Miejski udzielił mu pisemnej informacji zamiast wydać merytoryczną decyzję w przedmiocie sprawy. Zdaniem skarżącego organ swoim postępowaniem naruszył ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 8 i 10 § 1 k.p.a. oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie równoważnika za remont lokalu. Skarżący podkreślił, iż wprawdzie w dacie złożenia przez niego wniosku o ustalenie uprawnień do równoważnika, § 8 wymienionego rozporządzenia był uchylony, to uszło uwadze organu, że nadal moc obowiązującą posiadał § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o charakterze kompetencyjnym, który poza tym wyraźnie stanowił, że formą właściwą do załatwiania powyższych spraw jest decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski wniósł o jej odrzucenie wskazując, że została wniesiona po terminie, względnie o oddalenie tej skargi wywodząc, że w związku z uchyleniem § 8 i § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie równoważnika za remont lokalu nie ma obecnie podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie równoważnika za remont mieszkania w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych tak ze względów merytorycznych jak z uwagi na brak organu właściwego w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ - mimo ciążącego na nim obowiązku - w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, względnie nie podjął stosownej czynności. Terminy zaś załatwiania spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym (administracyjnym), określają przepisy art. 35 i 36 kpa. W trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej sąd administracyjny, będąc - stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") - związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać stan bezczynności, nie jest zaś władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych. Nadto w razie uwzględnienia takiej skargi, sąd wyłącznie zobowiązuje organ do załatwienia sprawy w określonym terminie (poprzez wydanie decyzji, innego aktu lub podjęcie czynności) nie wypowiadając się co do samego sposobu załatwienia, w tym co do treści przyszłego rozstrzygnięcia, czy też co do rodzaju czynności jakie organ powinien podjąć w sprawie. Przed przystąpieniem do rozpatrzenia w powyższy sposób skargi na bezczynność organu sąd zobligowany jest ocenić, czy skarga jest dopuszczalna, to jest czy dotyczy sprawy wymienionej w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 p.p.s.a. oraz czy skarżący wyczerpał środki przewidziane w art. 52 p.p.s.a., to jest czy przed złożeniem skargi wniósł zażalenie na bezczynność, a jeśli przepisy nie przewidują takiego środka, czy wezwał właściwy organ w zakreślonym w art. 52 p.p.s.a. terminie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na bezczynności. Oceniając pod powyższym kątem wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał ją za dopuszczalną. Jak wynika z akt sprawy skarżący w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego, obok podniesienia kwestii merytorycznych, zakwestionował brak rozstrzygnięcia przez Komendanta Miejskiego jego żądania w formie przewidzianej w k.p.a. tj. poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie służy stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W ocenie Sądu wskazane wyżej pismo skarżącego z dnia [...] r., mimo błędnego zatytułowania go jako "odwołanie", stanowiło wymieniony w tym przepisie środek zaskarżenia bezczynności Komendanta Miejskiego. Do zażalenia tego Komendant Wojewódzki ustosunkował się w piśmie z dnia [...] r., które uznać należy za postanowienie, aczkolwiek niespełniające kryteriów określonych w art. 124 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu spełniony został również pierwszy z wymienionych wyżej warunków dopuszczalności skargi, bowiem dotyczy ona bezczynności organu polegającej na braku wydania decyzji administracyjnej. Podstawę do orzekania przez sąd administracyjny w tym wypadku stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 p.p.s.a. Bezczynności Komendanta Miejskiego Policji skarżący upatruje, jak wynika z treści zażalenia oraz skargi do Sądu, w braku wydaniu decyzji administracyjnej w związku z jego żądaniem z dnia [...] r. dotyczącym wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W ocenie skarżącego jego sprawa, do momentu wniesienia do Sądu skargi, nie została zatem załatwiona w sposób zgodny z art. 104 k.p.a. Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. załatwienie przez organ administracji publicznej sprawy następuje przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. to taka sprawa indywidualna, w której organ administracji publicznej władny i jednocześnie zobowiązany jest orzec na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach określonego przedmiotu w drodze decyzji. Z przepisów prawa materialnego musi zatem wynikać taka forma załatwienia sprawy. Kwestie związane z przyznaniem policjantom uprawnień i cofaniem uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.). Dla rozstrzygnięć w powyższym przedmiocie w akcie tym przewidziana jest forma decyzji administracyjnej (§ 6 i § 9 ust. 1). Jednocześnie w świetle § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia o uprawnieniach do równoważnika policjantów pełniących służbę w komendzie powiatowej (miejskiej) Policji, komisariatach Policji i innych podległych im jednostkach rozstrzyga właściwy komendant powiatowy lub komendant miejski Policji. Zgodnie z prezentowanym z praktyce orzeczniczej stanowiskiem, które skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela, w przypadku gdy przepis prawa materialnego nie normuje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych, a przedmiotem postępowania ma być ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Z kolei, gdy chodzi o określenie ciążącego na jednostce obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, to należy przyjąć, że wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Zatem pismo skarżącego z [...] r. skierowane do Komendanta Miejskiego, zawierające żądanie przyznania równoważnika za remont lokalu za lata 2006-2008, spowodowało z dniem jego wpływu do organu wszczęcie postępowania administracyjnego (art. 61 § 3 k.p.a.) w sprawie przyznania tegoż równoważnika (bez względu na zasadność zgłoszonego żądania). W myśl natomiast art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Obowiązek załatwienia sprawy w terminie oznacza obowiązek wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty lub kończącej postępowanie w sprawie w sposób formalny. W ocenie sądu skutkiem przyznania w przeszłości emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego w drodze decyzji administracyjnej na podstawie obowiązujących wówczas przepisów jest powstanie stosunku prawnego, którego zmiana lub rozwiązanie wymagają także wydania decyzji, podlegającej kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej. Jeżeli uprawnienie wynikało z decyzji, to brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że kolejne wnioski mogą być załatwiane w innej formie. Indywidualna sprawa administracyjna rozstrzygnięta raz w formie decyzji w tej samej formie winna być nadal rozstrzygana. Organ nie mógł zatem poprzestać na udzieleniu stronie informacji, jak miał to miejsce w rozpoznawanej sprawie, o braku możliwości załatwienia sprawy. Podobne stanowisko co do formy załatwienia wniosku wypłatę równoważnika było już prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 638/09, wyrok WSA w Gdańsku z 2 lipca 2009 r., sygn. akt III SAB/Gd 20/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Bd 29/09; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 sierpnia 2009 r, sygn. akt IV SA/Wr 165/09). Niezasadne jest także stanowisko organu, iż uwzględniając obowiązujący stan prawny nie można wskazać organu właściwego do rozpoznania skargi. Należy w tym względzie zauważyć, że przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67; z późn. zm.) w kwestiach uprawnień mieszkaniowych emerytowanych funkcjonariuszy odsyłają do przepisów regulujących tą kwestię w odniesieniu do funkcjonariuszy pozostających w służbie (por. art. 29 – 31 ustawy). Wobec tego organem właściwym do rozpoznania wniosku emeryta będzie organ wskazany w § 9 ust. 1 pkt 5 (pozostającego nadal w mocy) rozporządzenia w sprawie równoważnika za lokal mieszkalny, czyli w przedmiotowej sprawie – Komendant Miejski Policji w T. (por. w tej kwestii wyroki WSA w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 638/09 oraz WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II SAB/Go 31/09). W konsekwencji powyższego od momentu złożenia Komendantowi Miejskiemu pisma skarżącego z dnia [...] r. zaczęły biec terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Natomiast sprawy wymagające prowadzenia postępowania wyjaśniającego winny być załatwione nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowane, nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a). W ocenie Sądu nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie okoliczności, które uzasadniałaby jej potraktowanie jako sprawy szczególnie skomplikowanej, a pomimo to organ do momentu wyrokowania przez Sąd nie wydał decyzji, do czego był zobowiązany. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 149 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.