II SAB/Bd 60/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 marca 2015r. sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na bezczynność [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót 1. zobowiązuje [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do załatwienia sprawy w przedmiocie wykonania czynności nakazanych w związku z montażem anten emitujących pole elektromagnetyczne na kominie [...] w [...], w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] kwotę 100 ( sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w Rz., wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego w skrócie "PINB") w przedmiocie podjęcia działań w postępowaniu prowadzonym w sprawie po utrzymaniu w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r., decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] (w skrócie "WINB") z dnia [...] r., którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia[...], w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności spółce[...], jednocześnie wnosząc o wyznaczenie organowi jak najkrótszego terminu do wydania decyzji oraz zwrot kosztów według norm przypisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowieniem z dnia [...] r. WINB uznał zażalenie Stowarzyszenia za niezasadne stwierdzając, że cyt.; "Biorąc pod uwagę powyższe oraz analizę przebiegu postępowania w przedmiotowej sprawie, wskazującą, iż jest w toku postępowanie sądowo administracyjne dotyczące postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), którego rozstrzygnięcie może mieć wpływ na postępowanie zwykłe prowadzone w niniejszej sprawie, uznałem zażalenie, na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w[...], za nieuzasadnione". Stanowisko zacytowane powyżej z punktu formalno-prawnego, w ocenie skarżącego jest nie do zaakceptowania z uwagi, iż jest sprzeczne z art. 6 kpa, ponieważ brak jest przepisu ustawowego pozwalającego na przyjęcie, iż wniesienie skargi do sądu wstrzymuje bieg terminów administracyjnych, o których mowa w art. 35 § 1-5 kpa. Ponadto zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. W świetle powyższego, skarżący wskazał, że stanowisko WINB jest wyrażone na podstawie własnej uznaniowości, a nie na ustawowej przesłance, co powoduje, iż w istocie PINB w praktyce może nie prowadzić postępowania przez kilka lat. Ustawodawca nie przewidział takiej możliwości, co świadczy o tym, że stanowisko obu organów nie ma umocowania prawnego, gdyż nie jest dopuszczalne w demokratycznym państwie, aby organy działały bez podstawy prawnej, tym bardziej, iż organ II instancji nie jest w stanie jej wskazać, a ustawa dopuszcza możliwość tylko i wyłącznie zawieszenia postępowania (rozdział 6 kpa), czego w niniejszej sprawie nie można uczynić z powodu braku zagadnienia wstępnego podlegającego rozstrzygnięciu przez inny organ. Skarżący wniósł ponadto, aby PINB będąc do tego ustawowo zobligowanym, wskazał podstawę prawną, która upoważnia go do niepodejmowania czynności w sprawie z uwagi na złożenie skargi do sądu, która to rzekomo wstrzymuje bieg terminów administracyjnych tym bardziej, iż inwestycja jest użytkowana i jej działanie może wywołać nieodwracalne skutki (śmierć, choroby). W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wyjaśnił, iż postępowanie w powyższej sprawie trwa nieprzerwanie od 2009 r. i było przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego wyższych instancji oraz wielokrotnie zapadały wyroki przed naczelnym i wojewódzkim sądem administracyjnym. Organ wyjaśnił, iż w chwili obecnej akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, gdyż trwa postępowanie sądowo-administracyjne dotyczące postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), którego rozstrzygnięcie może mieć wpływ na postępowanie zwykłe prowadzone w niniejszej sprawie. W związku z powyższym, zdaniem organu wydaje się zasadnym z ostrożności procesowej nie podejmowanie wiążących rozstrzygnięć, do czasu określenia linii postępowania wyznaczonej w przyszłym wyroku sądowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Tytułem wstępu należy przytoczyć zestawienie uporządkowanych chronologicznie zdarzeń prawnych, mających znaczenie dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], postanowieniem z dnia[...], wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie montażu, przez Polską [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. - anten emitujących pola elektromagnetyczne na kominie [...] Zakładów[...], dokonanego na podstawie zgłoszenia z dnia 7 lipca 2008 r. złożonemu Staroście [...]. Powyższym postanowieniem organ I instancji dopuścił także do udziału w postępowaniu Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w Rz.. Wobec stwierdzenia, że przedmiotowa stacja telefonii komórkowej zrealizowana została w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tj. na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, decyzją z dnia[...], nakazał [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. wykonanie w terminie do dnia 5 lipca 2013 r. następujących czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem: dokonania pomiarów natężenia pola elektromagnetycznego stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] wraz z oceną, czy rzeczywiście jego natężenie spełnia warunki bezpieczeństwa ludzi i mienia określone w przepisach, podania mocy urządzeń zainstalowanych w lipcu 2008 r. oraz ekspertyzy uprawnionego rzeczoznawcy, z której wynikać będzie, czy przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Decyzja ta nie została zaskarżona przez żadną ze stron. Następnie, decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, PINB stwierdził wykonanie nałożonego ww. decyzją obowiązku. Od decyzji tej odwołanie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w Rz., w wyniku czego decyzja PINB została uchylona decyzją organu odwoławczego (tj. WINB) z dnia [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W toku prowadzonego postępowania odwoławczego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] stwierdził, że zachodzi również potrzeba wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku, co zostało dokonane decyzją WINB z dnia [...] stwierdzającą z urzędu nieważność ww. decyzji. Skarga na decyzję WINB z dnia [...] wniesiona przez [...] S.A. z siedzibą w W. została oddalona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 4. lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1440/13. Natomiast decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stwierdzająca nieważność decyzji PINB z dnia [...] r. została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] S.A. z siedzibą w W. Sytuacja procesowa w niniejszej sprawie pozwala więc stwierdzić, iż po utrzymaniu w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] r., decyzji WINB z [...] z dnia [...] r., którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...], postępowanie w przedmiocie nakazania spółce [...] wykonania określonych czynności w administracyjnym toku instancji zostało zakończone, natomiast toczy się postępowanie sądowoadministracyjne dotyczące wskazanego wyżej nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Nie zostało natomiast zakończone postępowanie dotyczące stwierdzenia wykonania nałożonych decyzją z dnia [...] r. obowiązków, którego to postępowania w istocie dotyczy wniesiona skarga. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności. Określenie "bezczynności" wymagało reinterpretacji w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej wobec wprowadzenia od dnia 11 kwietnia 2011 r. instytucji przewlekłości postępowania jako ustawowej podstawy interwencji sądu administracyjnego w razie naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy administracyjnej bez uzasadnionej zwłoki. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wskazał na konieczność ograniczenia rozumienia określenia "bezczynności" do takiego stanu, który polega na niewydawaniu w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub niepodejmowaniu czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny. Organ administracji publicznej pozostaje zatem w bezczynności wówczas gdy, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem terminie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Oznacza to, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność. Przedstawione uwagi prowadzą do wniosku, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie. Z akt niniejszej sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nie podejmował postępowania w sprawie, uznając, że rozstrzygnięcie w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji), może mieć wpływ na postępowanie zwykłe prowadzone w niniejszej sprawie, jednak w ślad za takim stwierdzeniem nie doszło do zawieszenia postępowania administracyjnego, czy też zajęcia innego - określonego prawem – stanowiska procesowego. Argumentacja wskazująca na kierowanie się przez organ administracji ostrożnością procesową, zgodnie z którą wydaje się zasadnym nie podejmowanie wiążących rozstrzygnięć do czasu określenia linii postępowania wyznaczonej w przyszłym wyroku sądowym, wymaga wskazania przepisu prawa, który takie działanie organu w rozważanych okolicznościach przewiduje. Podkreślić należy, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także zobowiązane są podejmować wszelkie kroki niezbędne do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do załatwienia sprawy, przy czym z przepisu art. 35 § 1 i 2 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nadto w świetle art. 36 § 1 i 2 k.p.a. wymagane jest, aby o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie organ podał stronom przyczyny zwłoki i wskazał nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Sąd prezentuje pogląd, że organ pozostaje w bezczynności nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Badając zasadność takiej skargi Sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego W ocenie Sądu postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] niewątpliwie pozostaje w sprzeczności z zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 k.p.a. oraz podważa także wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa. Należy bowiem wskazać, iż zarówno niepodejmowanie postępowania w sprawie, ze względu na uznanie, że rozstrzygnięcie w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym postępowania nadzwyczajnego (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zapadłej w innym postępowaniu), może mieć wpływ na postępowanie zwykłe prowadzone w niniejszej sprawie, jak i wynikający w związku z tym brak akt sprawy, nie wpływa na możliwość wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie w sprawie. Tłumaczenie organu wskazujące na kierowanie się ostrożnością procesową, zgodnie z którą wydaje się zasadnym nie podejmowanie wiążących rozstrzygnięć do czasu określenia linii postępowania wyznaczonej w przyszłym wyroku sądowym nie znajduje uzasadnienia, albowiem w orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd mówiący, iż przyczyny oddalające zarzut bezczynności organu, muszą mieć charakter prawny, proceduralny, a nie faktyczny. Dlatego do zadań organu należy zapewnienie sobie albo samych akt albo ich kopii w sytuacji konieczności przekazania akt innemu organowi. Organ nie musi biernie oczekiwać na zwrot akt, albowiem może zwrócić się do innego organu o wypożyczenie akt celem wykonania tzw. "akt zastępczych" czy w razie braku możliwości ich wypożyczenia może przejrzeć je w tym organie oraz ewentualnie wystąpić o wydanie stosownych kserokopii z akt sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r., I SAB/Wa 240/05, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2007 r. I OSK 1533/06, opubl. w CBOIS). Ta wskazówka sprawnego procedowania w sprawie indywidualnej wypływa z treści art. 7 i art. 12 § 1 k.p.a. Otóż z treści art. 7 k.p.a. wynika nie tylko obowiązek dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy ale również podejmowania wszelkich niezbędnych czynności do załatwienia sprawy. W ustalonych okolicznościach faktycznych niezbędną czynnością było zapewnienie przez organ akt potrzebnych do wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie w sprawie. Bierne oczekiwanie na ich zwrot jest zatem bezczynnością (tak w postanowieniu z dnia 20 marca 2013r. II OSK 552/13 i wyroku z dnia 9 listopada 2007r. I OSK 1533/06, por. także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 21 listopada 2006r. I SAB/Wa 146/06 i 17 listopada 2006 I SAB/Wa 119/06 wszystkie opubl. w CBOSA ). Sąd uznając zarzuty skargi za uzasadnione, nie dostrzegł również przyczyn natury prawnej, które uniemożliwiłyby organowi wydanie aktu lub dokonanie czynności kończących postępowanie w sprawie. Jeżeli za taką przyczynę organ uważa związek przedmiotowej sprawy ze sprawą dotyczącą stwierdzenia nieważności innej decyzji – winien rozważyć i wydać postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania, które będzie mogło podlegać kontroli w drodze zażalenia i ewentualnej skargi do sądu administracyjnego. W związku z powyższym zarzut bezczynności organu w niniejszej sprawie należało uznać za uzasadniony, co skutkuje wyznaczeniem organowi administracji terminu do załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że niniejsza bezczynność nie miała miejsca – w ocenie Sądu – z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki i w tej sytuacji nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania w błąd. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzeczono jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniając wysokość wpisu.