II SAB/Bd 63/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy [...] na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udzielenia informacji dotyczącej realizacji zadań z zakresu infrastruktury drogowej oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący W. B. (dalej jako: "skarżący") zwrócił się do Starosty o podanie informacji dotyczącej realizacji zdań z zakresu infrastruktury drogowej na terenie powiatu rypińskiego w latach 2011 – 2016 z uwzględnieniem wysokości środków finansowych pochodzących z budżetu powiatu łącznie z dotacjami i udziałami gmin oraz wysokości pomocy finansowej udzielonej przez gminy. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił Staroście rażące naruszenie art. 35 i 36 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej w skrócie "k.p.a.") i wniósł o stwierdzenie jego bezczynności w zakresie rozpatrzenia ww. wniosku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że informacje, o które zwrócił się skarżący są powszechnie dostępne w ramach sprawozdań z wykonania budżetu powiatu. Sprawozdania są publikowane corocznie w Dzienniku Urzędowym Województwa K. – P.. Ponadto organ podniósł, że wniosek nie podlegał rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym, nie można zatem zarzucać naruszenia art. 35 i 36 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1367, zwanej w skrócie "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności organów administracji publicznej obejmuje również sprawy dotyczące bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekle prowadzonego postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Skarga, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma zapobiegać naruszeniu prawa, jakim jest nierozpoznanie przez organy administracji publicznej sprawy w terminach określonych przepisami prawa procesowego, stanowiąc tym samym środek dyscyplinujący organy do podejmowania działań w terminach przewidzianych przepisami prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że bezczynność, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma miejsce w przypadkach, gdy w terminach określonych w art. 35 k.p.a. organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Gliwicach z 25 lipca 2012 r., III SAB/Gl 3/12, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, [...]). Tym samym dla stwierdzenia przez sąd administracyjny bezczynności organu administracji konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek: istnienia ustawowego obowiązku podjęcia określonego działania oraz braku jego podjęcia w terminach określonych przepisami postępowania. Ich łączne spełnienie obliguje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i zobowiązania organu do wydania aktu lub podjęcia czynności. Skarżący, poza powołaniem się na przepisy art. 35 i 36 k.p.a. normujące czas, w jakim powinna być załatwiona sprawa administracyjna oraz skutki przekroczenia tegoż czasu – nie wskazał żadnego przepisu prawa, który miałby być podstawą podjęcia przez zaskarżony organ działania. Treść zawartego we wniosku z dnia [...] marca 2017 r. żądania wskazuje, że w istocie skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej. W świetle przepisów ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako u.d.i.p.) informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W tak określonym zakresie informacji publicznej mieszczą się żądane przez skarżącego informacje dotyczące realizacji przez organ (starostę) działań z zakresu infrastruktury drogowej i dysponowania publicznymi środkami finansowymi na ten cel. Bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej występuje wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostępnienia. Ma ona miejsce wówczas, gdy we wskazanym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. terminie zobowiązany podmiot nie udostępni żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie albo, podejmując te czynności, nie udostępni informacji w maksymalnym 2 miesięcznym terminie, albo wreszcie nie wyda na zasadach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Jednakże w przedmiotowej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę na podmiot, który żąda udzielania informacji publicznej, a którym jest wójt gminy. W ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r. (sygn. akt I OSK 783/16) należy wskazać, że ustawa o dostępie informacji publicznej służy do realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zakres prawa do informacji określa art. 61 ust. 2 Konstytucji, zgodnie z którym prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu. Z kolei ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa" (ust. 3 art. 61 Konstytucji RP). Natomiast ustawa o dostępie do informacji publicznej przyznaje prawo dostępu do takiej informacji każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.) W kontekście wyżej wskazanych przepisów prawa w orzecznictwie sądów administracyjnych jest wypowiadany pogląd, zgodnie z którym ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej, a racjonalny ustawodawca, używając w art. 2 ust. 1 ustawy pojęcia "każdemu", precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym sformułowanie "każdy" należy rozumieć, jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego (patrz wyrok WSA w Warszawie z 13.12 2012 r. II SAB/Wa 386/12 LEX nr 1246684, wyrok WSA w Olsztynie z podkreślił, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 sygn. akt II SAB/Gd 100/14). Przy dokonywaniu wykładni użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "obywatel" oraz użytego w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdy" należy mieć na względzie przede wszystkim cel przepisów dotyczących dostępu do informacji publicznej. Celem tym jest zapewnienie swego rodzaju "społecznej kontroli" nad organami władzy publicznej, transparentności działania tych organów. Prawo do informacji o działalności władz jest ważnym elementem kontroli opinii publicznej nad działalnością podmiotów, którym powierzono wykonywanie zadań publicznych. Nie chodzi więc o zawężenie dostępu do informacji publicznej wyłącznie do osób fizycznych posiadających obywatelstwo polskie, gdyż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się już pogląd, że uprawnienie to przysługuje także obywatelom innych państw, bezpaństwowcom oraz osobom prawnym i jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Niemniej jednak zasadne jest przyznanie takich uprawnień wyłącznie podmiotom prawa prywatnego. W rozpoznawanej sprawie podmiotem, który zwraca się do Starosty o udzielenie informacji publicznej jest W. B., który stosownie do art. 11a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest organem gminy. Kryterium podmiotowe określone terminem "każdy", w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. nie może odnosić się do organów administracji publicznej, gdyż celem ustawy jest zapewnienie dostępu do informacji o stanie spraw publicznych podmiotom prawa prywatnego, a nie do przekazywania informacji publicznej pomiędzy organami różnych jednostek administracji samorządowej. W tej sytuacji Sąd uznał, że skoro wójt gminy nie jest podmiotem prawa prywatnego, to nie może, w trybie przepisów u.d.i.p, uzyskać informacji publicznej o działalności organu wykonawczego innej jednostki samorządu terytorialnej. W konsekwencji zatem nie można mówić o pozostawaniu tegoż innego organu (w przedmiotowej sprawie – Starosty) w bezczynności. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.