II SAB/Bd 64/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021 r. sprawy ze skargi R. S. na bezczynność Inne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza, że Inne dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku R. S. z dnia [...] lipca 2020 r.; 2. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Inne do załatwienia wniosku określonego w pkt 1 wyroku; 4. w pozostałej części skargę oddala. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (wpływ do organu dnia [...] lipca 2020 r.) skarżący R. S. wniósł do Prezesa Sądu Rejonowego w G. ("Prezes SR") o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2016 rejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325. Wskazał jednocześnie, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD. Prezes SR w piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. (doręczonym skarżącemu dnia [...] lipca 2020 r.) wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty za udostępnienie sentencji żądanych wyroków wraz z uzasadnieniem na płycie CD w kwocie 20 zł w terminie 14 dni od wezwania pod rygorem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Prezes SR poinformował skarżącego, że ze względu na brak wpłaty żądanej kwoty sentencje wnioskowanych wyroków wraz z uzasadnieniami nie zostaną udostępnione. Pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. skarżący R. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezesa SR, wnioskując jednocześnie o zasądzenie od Prezesa SR na rzecz skarżącego kwoty 5000 zł zgodnie z art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie od Prezesa SR zwrotu kosztów poniesionych w sprawie, w tym kosztów wysłanej korespondencji oraz kosztów rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w następstwie wniesionego przez niego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] lipca 2020 r., organ pismem z dnia [...] lipca 2020 r. wezwał go do zapłaty kwoty 20 zł, a następnie pomimo upływu 14 dni nie udostępnił mu żądanej informacji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, a także o oddalenie wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej. Uzasadniając swoje stanowisko Prezes SR wyjaśnił, że ze względu na to, że skarżący nie uiścił żądanej opłaty zgodnie z doręczonym mu wezwaniem, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformowano go, że żądane sentencje wyroków wraz z uzasadnieniami nie zostaną mu udostępnione. Przy czym pismo to, jak wskazał, nie dotarło do adresata przed sporządzeniem skargi na bezczynność. Organ powołał ponadto treść art. 15 ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i wskazał, że dochował terminu 14 dni na udzielenie odpowiedzi w sprawie, liczonego po upływie 14 dni od dnia doręczenia wnioskodawcy wezwania do uiszczenia stosownej opłaty. Zaznaczył również, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie określają wysokości opłaty, o której mowa w art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Wobec tego, organ ustalił, że w 2016 r. w sprawach, których dotyczył wniosek skarżącego Sąd Rejonowy w G. wydał 11 wyroków, w tym 10 z uzasadnieniem na piśmie, a łączna liczba stron dokumentów wynosi 69 stron, dlatego też za zasadne uznano żądanie skarżącego o wydanie ich na płycie CD. Wysokość opłaty organ określił natomiast poprzez analogię, tj. w wysokości 20 zł, skoro taką opłatę musiałaby ponieść strona procesu cywilnego za wydany informatyczny nośnik danych. Prezes SR zaznaczył również, że w związku z wnioskiem skarżącego o zwolnienie od kosztów sądowych, zawartym w skardze z dnia [...] sierpnia 2020 r., skarżącemu pismem z dnia [...] września 2020 r. (doręczonym w dniu [...] września 2020 r. – vide: zwrotne potwierdzenie odbioru ww. pisma podpisane przez skarżącego, k. 46 akt sądowych), do którego załączono płytę CD, udostępniono nieodpłatnie zanonimizowane wnioskowane wyroki z uzasadnieniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako "ppsa") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się zaś z sytuacją, gdy organ administracji publicznej będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. W kontrolowanej sprawie R. S. zwrócił się wnioskiem z dnia [...] lipca 2020 r. do Prezesa SR o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wyroków wraz z uzasadnieniami wydanych w roku 2016 rejestrowanych w repertorium C pod symbolem 325, wskazując jednocześnie, że żądane informacje mogą być zapisane na płycie CD/DVD. Wniosek ten złożony został w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1429 ze zm., dalej jako "udip"), która stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. I tak, stosownie do art. 4 ust. 1 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Przy czym w realiach rozpatrywanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Prezes SR, jako organ władzy sądowniczej, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 udip. Niesporne w sprawie jest również, że przedmiot żądania zawartego we wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. – tj. kopie wyroków wraz z uzasadnieniami sądu powszechnego, wydanych we wskazanym przez skarżącego roku i zarejestrowanych we wskazanym przez niego repertorium pod konkretnym symbolem - stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie udip, co wynika bezpośrednio z treści art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret trzecie udip. Wobec tego, Prezes SR, w konsekwencji wniesionego przez R. S. wniosku, zobowiązany był do podjęcia określonego działania, które zgodnie z przepisami udip, mogło przybrać formę: 1) czynności materialno - technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu udip, ze wskazaniem podstaw tej oceny; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 udip - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 oraz w art. 15 ust. 2 udip. Jeżeli bowiem informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust. 1 udip, to podmiot obowiązany do jej udostępnienia na podstawie art. 13 ust. 2 udip powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Jak stanowi zaś art. 15 udip jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom (ust. 1). W tej sytuacji podmiot, o którym mowa w ust. 1, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty, a udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek (ust. 2). Celem ww. regulacji zawartej w art. 15 udip jest umożliwienie wnioskodawcy podjęcia decyzji o pokryciu kosztów związanych z udostępnieniem żądanej przez niego informacji, gdyż ze względu na wysokość opłaty może on zrezygnować ze wskazanego we wniosku sposobu lub formy udostępnienia informacji lub też wycofać wniosek. Takie rozwiązanie gwarantuje prawidłową realizację prawa do informacji publicznej, bowiem nie dopuszcza do sytuacji, w której wysokość kosztów udostępnienia informacji stanowiłaby wyłączną i bezpośrednią przeszkodę w dostępie do informacji publicznych. Ustawodawca pozostawił wnioskodawcy 14 dni, licząc od dnia doręczenia mu powiadomienia o wysokości opłaty, na dokonanie zmiany lub wycofania wniosku, natomiast jego milczenie w tym okresie spowoduje udostępnienie informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów określonych we wcześniejszym zawiadomieniu (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 433/15, dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić należy w tym miejscu, że powiadomienie, o którym mowa w art. 15 ust. 2 udip może być przedmiotem roszczenia wobec wnioskodawcy ze strony organu. Jednak, co istotne, organ nie może uzależnić udzielenia informacji publicznej od uprzedniego zapłacenia kwoty wynikającej z tego powiadomienia. Przepis art. 15 ust. 2 udip przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z pierwotnym wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 września 2017, sygn. akt II SAB/Ol 58/17, dostępny j.w.). Powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w przepisie art. 15 ust 2 udip. Rozwiązanie to gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Wobec tego z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji (wydać decyzji o odmowie udostępnienia informacji), ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania (zob. postanowienie NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 2139/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Powiadomienie o wysokości opłaty jest zatem ewentualnym wstępnym etapem postępowania, poprzedzającym samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej niewarunkującym. Przepisy udip nie przewidują bowiem uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty. Przeciwnie, ustawa ta jako zasadę przyjmuje nieodpłatny dostęp do informacji, zatem powiadomienie o wysokości opłat związanych z udostępnieniem takiej informacji przed jej udostępnieniem ma zasadnicze znaczenie w realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznych (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 404/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie, jak wynika z akt, Prezes SR po otrzymaniu wniosku R. S. o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do organu w dniu [...] lipca 2020 r., pismem z dnia [...] lipca 2020 r. (doręczonym skarżącemu dnia [...] lipca 2020 r.) wezwał skarżącego do uiszczenia opłaty za udostępnienie sentencji żądanych wyroków wraz z uzasadnieniem na płycie CD w kwocie [...]zł w terminie 14 dni od wezwania pod rygorem odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Następnie, wobec nieuiszczenia ww. opłaty przez skarżącego, organ pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. poinformował skarżącego, że żądana przez niego informacja nie zostanie mu udostępniona. Jak wynika z akt sprawy, wnioskowanej informacji organ udzielił skarżącemu dopiero pismem z dnia [...] września 2020 r., - doręczonym w dniu [...] września 2020 r. (co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru podpisanego przez skarżącego – k. akt sądowych) – do którego załączył płytę CD, zawierającą wnioskowane wyroki, a zatem już po wniesieniu skargi przez skarżącego do sądu. W świetle okoliczności rozpatrywanej sprawy oraz poczynionych wyżej uwag, zważyć należy zatem, że Prezes SR dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] lipca 2020 r., ponieważ nie podjął w tym zakresie w wyznaczonym ustawą terminie działania mieszczącego się w katalogu czynności przewidzianych przez ustawodawcę w udip. Działaniem takim nie jest bowiem poinformowanie skarżącego o wysokości kosztów związanych z realizacją jego wniosku i jednoczesne zobowiązanie go do uiszczenia wskazanej kwoty pod rygorem odmowy udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a następnie – wobec braku reakcji wnioskodawcy we wskazanym terminie – nie udostępnienie wnioskowanej informacji, lecz poinformowanie skarżącego, że wnioskowana informacja nie zostanie udzielona ze względu na brak uiszczenia żądnej opłaty. Powiadomienie o wysokości opłaty, stanowi bowiem etap wstępny, poprzedzający samą czynność materialno-techniczną udostępnienia informacji publicznej, chociaż jej niewarunkujący. Opłata nieuiszczona pomimo udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega natomiast ściągnięciu w drodze ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż kwestia zasadności naliczenia opłat i prawidłowość określenia wysokości kosztów udostępnienia wnioskowanych informacji odpowiadających wysokości opłaty, nie podlegała kontroli w przedmiotowym postępowaniu, bowiem powiadomienie o wysokości opłaty jest aktem z zakresu administracji publicznej, który podlega odrębnemu zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Na marginesie wskazać jednak należy, że na gruncie udip wysokość przedmiotowej opłaty ma odpowiadać kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku i odpowiadać kosztom rzeczywistym, realnym, adekwatnym do poniesionych. Z punktu widzenia niniejszej sprawy istotna jest jednak przede wszystkim sama okoliczność wystosowania powiadomienia z informacją o wysokości kosztów a następnie niepodjęcie wymaganych prawem działań w terminie wyznaczonym przez ustawodawcę. Jedynie bowiem ewentualne wycofanie wniosku przez wnioskodawcę w reakcji na ww. powiadomienie mogłoby skutkować nieudostępnieniem informacji publicznej. Skoro zatem po upływie terminu 14 dni od powiadomienia skarżącego o wysokości ww. kosztów - podczas którego skarżący nie ustosunkował się w żaden sposób do doręczonego mu powiadomienia i nie wniósł żadnej opłaty do dnia [...] sierpnia 2020 r. - organ nie udostępnił skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej, lecz poinformował go, że wnioskowana informacja nie zostanie mu udostępnione ze względu na brak uiszczenia opłaty, to tym samym stwierdzić należy, że organ dopuścił się bezczynności, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a ppsa – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 sentencji wyroku). W tym zakresie Sąd wziął przede wszystkim pod uwagę okoliczność, że Prezes SR nie pozostawił wniosku skarżącego bez odpowiedzi, a podjęte przez organ działania (wezwanie do uiszczenia opłaty) nie były zdaniem Sądu wynikiem złej woli czy też lekceważenia przepisów prawa, a jedynie ich błędnej interpretacji, która doprowadziła organ do błędnego przekonania, że udostępnienie informacji publicznej uzależnione jest od uprzedniego uiszczenia przez wnioskodawcę stosownej opłaty. Jednocześnie, mając na uwadze, że w sprawie ostatecznie doszło do udostępnienia stronie wnioskowanej informacji publicznej po wniesieniu przedmiotowej skargi – co potwierdza oświadczenie organu oraz przedłożone do akt sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru przez skarżącego pisma z dnia [...] września 2020 r. wraz z załączoną płytą CD zawierającą wnioskowane wyroki – Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 2020 r., o czym orzekł w pkt 3 wyroku. W pozostałym zakresie – obejmującym wniosek skarżącego o przyznanie mu sumy pieniężnej określonej w art. 149 § 2 ppsa – Sąd oddalił skargę (pkt 4 sentencji wyroku). Wskazać należy bowiem, że jest to dodatkowy środek, stosowany na zasadzie uznania sądu, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności danej sprawy, w tym i tego czy w sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa. W szczególności ma ono zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności czy przewlekłości organu. Podkreślić należy, że zasądzanie sumy pieniężnej nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli okoliczności sprawy tego wymagają. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził jednak okoliczności uzasadniających przyznanie sumy pieniężnej, albowiem działań organu nie można było uznać za kwalifikowaną postać naruszenia prawa, a skarżący nie wykazał w żaden sposób, by bezczynność organu doprowadziła do wystąpienia po jego stronie konkretnej szkody lub krzywdy. Zaznaczyć należy przy tym, że skarżący finalnie otrzymał wnioskowaną informację. Odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o zasądzenie od organu poniesionych w sprawie kosztów, w tym kosztów wysłanej w sprawie korespondencji oraz rozmów telefonicznych z pełnomocnikiem, Sąd zważył, że wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Jak podnosi się bowiem w orzecznictwie, katalog niezbędnych kosztów postępowania wskazany w art. 205 § 1 ppsa ma charakter wiążący i wyczerpujący. Zgodnie z tym przepisem, do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Wykraczające poza zakres tego katalogu koszty wskazane przez skarżącego - związane z prowadzeniem korespondencji oraz wykonywaniem rozmów telefonicznych - nie mogły zatem podlegać zasądzeniu na rzecz skarżącego. Ponadto wskutek przyznania prawa pomocy skarżący został zwolniony od obowiązku uiszczania kosztów sądowych w przedmiotowej sprawie.