II SAB/Bd 64/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi [...] na bezczynność Zarządu Dróg Wojewódzkich w[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Pismem z [...] marca 2025r. S. K. (dalej: "Skarżący") wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność Zarząd Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na jego wniosek z [...] lutego 2025r., wnosząc o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w zakresie żądanym we wniosku oraz ustalenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący wniósł nadto o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżący wskazał, że [...] lutego 2025r. złożył do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy (dalej; "ZDW") wniosek o udostępnienie informacji dotyczącej dokumentacji projektowej oraz technicznej w wersji roboczej związanej z inwestycją pn. "[...]". Wyjaśnił, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymał ani wnioskowanej informacji, ani decyzji odmownej – co pozwala na postawienie organowi zarzutu bezczynności w świetle art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do skargi dołączono kopię wniosku z [...] lutego 2025r. oraz odpowiedź jaką Skarżący otrzymał od ZDW z [...] marca 2025r., stanowiącą odpowiedź na inny wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej (wniosek złożony [...] lutego 2025r.) i także dotyczący udostępnienia dokumentacji projektowej ww. inwestycji drogowej, harmonogramu działań oraz wydanych decyzji i opinii w ramach prowadzonego postępowania inwestycyjnego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDW (zastępowany przez pełnomocnika) wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że od września 2024r. Skarżący wystosował już wiele pism i wniosków do różnych podmiotów, w tym do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy, jednakże nie odnotowano wpływu wniosku o udostępnienie informacji publicznej datowanego na [...] lutego 2025r. Nadto organ podniósł, że prawidłowo wywiązuje się z obowiązków informacyjnych – czego dowodem miałoby być pismo dołączone do skargi, a stanowiące odpowiedź ZDW na wcześniejszy wniosek Skarżącego złożony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarządzeniem z [...] grudnia 2025r. wezwano Skarżącego do wskazania w terminie 7 dni: daty oraz sposobu złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2025r. Odpowiadając na powyższe wezwania przy piśmie z [...] grudnia 2025r. Skarżący wyjaśnił, że pismo z [...] lutego 2025r. zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej (kierowane do ZDW) zostało przez niego zaadresowane do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego i wysłane za pośrednictwem operatora pocztowego. Wyjaśnił on nadto, że został poinformowany przez Wojewodę o przekazaniu ww. wniosku według właściwości do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy. Na potwierdzenie tych wyjaśnień Skarżący przedstawił następujące dokumenty: pismo ZDW z [...] lutego 2025r. stanowiące odpowiedź na wcześniejszy wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji dotyczącej [...], pisma Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] marca 2025r. przekazujące Zarządowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego dwa wnioski Skarżącego z 1 oraz [...] marca 2025r. (dotyczące udostepnienia informacji publicznej i przeprowadzenia kontroli w związku z planowanym odstępstwem od przepisów techniczno-budowlanych w projekcie budowy obwodnicy oraz postępu modyfikacji projektu dla ww. inwestycji), kopię wniosków o udostępnienie informacji publicznej skierowanych do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] lutego 2025r. i [...] marca 2025r., kopię wniosku o udostepnienie informacji publicznej z [...] marca 2025r. skierowanego do Ministra Rozwoju i Technologii, wniosek o interwencję w związku z odmową dostępu do informacji publicznej sporządzony [...] marca 2025r. i skierowany do Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej, wniosek o przeprowadzenie postępowania kontrolnego z [...] lutego 2025r. skierowany do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, wniosek o interwencję z [...] lutego 2025r. skierowany do Rzecznika Praw Obywatelskich, kopie potwierdzenia odbioru ww. korespondencji adresowanej przez Skarżącego do Ministra Rozwoju i Technologii, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Rzecznika Praw Obywatelskich, Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej oraz do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Skarżący przedstawił nadto do akt kopię pism z [...] kwietnia 2025r. oraz [...] maja 2025r. - zawierających kolejne wnioski o udostępnienie informacji publicznej adresowanych do Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy wraz z dowodami doręczenia tych pism organowi (odpowiednio: [...] kwietnia 2025r. i [...] maja 2025r.). Pismem z [...] czerwca 2025r. Skarżący rozszerzył żądania skargi poprzez: stwierdzenie, że ZDW pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu pism i wniosków kierowanych od 2024r., nałożenie grzywny na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a. Alternatywnie wniósł on o wydanie orzeczenia, że "działania ZDW są niezgodne z prawem w zakresie kontynuowania inwestycji drogowej opartej na wadliwej decyzji środowiskowej nr [...], wydanej z pominięciem obowiązującego MPZP z 2005r." Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl przywołanego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przy czym jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Niniejsza skarga dotyczy bezczynności Zarządu Dróg Wojewódzkich w Bydgoszczy w przedmiocie rozpoznania wniosku S. K. o udostępnienie informacji publicznej z [...] lutego 2025r. Tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosku określa ustawa z 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm. – dalej "u.d.i.p."). I tak zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p., każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Na gruncie u.d.i.p. przez bezczynność organu należy rozumieć sytuację, w której organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną, organ ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem (art. 13 ust.1 u.d.i.p.), 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Niewątpliwie Dyrektor ZDW jako podmiot reprezentujący osobę prawną samorządu terytorialnego jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.). Stosownie do art. 10 ust. 1 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę, o ile wynika z niego jasno, co jest przedmiotem wniosku. U.d.i.p. nie precyzuje bowiem formy w jakiej wniosek powinien zostać złożony. Oznacza to, że dopuszczalne są wszelkie formy komunikacji. Niemniej jednak warunkiem udzielenia informacji publicznej, jest skuteczne doręczenie organowi wniosku o udostępnienie określonej informacji publicznej. Wprawdzie – jak to już wyżej wskazano - ustawodawca nie sprecyzował bliżej formy, w jakiej wniosek powinien zostać złożony, dopuszczając w tym zakresie wyżej wskazane możliwości, to nie zmienia to faktu, że dopóki wniosek w sposób niebudzący wątpliwości nie zostanie doręczony organowi, to nie można mu zarzucać bezczynności. Podkreślić przy tym należy, że ciężar wykazania doręczenia - złożenia wniosku - w razie zaistnienia sporu co do tego faktu - spoczywa na wnioskodawcy, który wywodzi z niego określone skutki prawne. Zatem w interesie wnioskodawcy jest skorzystanie z takiej formy wniosku, która pozwoli mu na udowodnienie ponad wszelką wątpliwość, że wniosek o określonej treści dotarł do adresata, stwarzając tym samym po jego stronie obowiązek udzielenia informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2016 r., I OSK 1187/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 kwietnia 2017 r., II SAB/Sz 162/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 października 2017 r., IV SAB/Wr 138/17). W niniejszej sprawie Skarżący – mimo stosownego wezwania - nie udowodnił ani nawet nie uprawdopodobnił, że złożył wskazany w skardze wniosek z 28 lutego 2025r. W wykonaniu wezwania przedstawił dowody na prowadzenie bogatej korespondencji z różnymi podmiotami, domagając się dostępu do informacji w przedmiocie realizowanej inwestycji drogowej bądź interwencji w związku z działaniami organu negatywnie ocenianymi przez Skarżącego. Wśród przedstawionych dokumentów brak jest jednak dowodu nadania datowanego na 28 lutego 2025r. wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz skierowania go bezpośrednio do ZDW. Skarżący nie wykazał też żadnym dokumentem, aby jego wniosek z 28 lutego 2025r. adresowany do ZDW a wysłany do Wojewody Kujawko-Pomorskiego został następnie przekazany do jego adresata – tj. ZDW. Jednocześnie organ w sposób kategoryczny wyjaśnił, iż otrzymał wcześniej i później datowane wnioski od Skarżącego, wśród których nie odnotowano pisma sporządzonego 28 lutego 2025r. Warto też zauważyć, że ZDW udzielił odpowiedzi na wcześniejszą i późniejszą korespondencję (wskazując na brak podstaw do przekazywania w trybie dostępu do informacji publicznej dokumentacji projektowej oraz technicznej dotyczącej realizacji inwestycji – jako dokumentów o charakterze roboczym, nie noszącym cech informacji publicznej). Wobec jednak braku dowodów na złożenie w organie wnioski datowanego na 28 lutego 2025r. należało w sprawie uznać, iż do organu nie wpłynął wspomniany wniosek Skarżącego o udostępnienie informacji, a tym samym nie sposób stwierdzić, że organ dopuścił się bezczynności. Skoro Skarżący wybrał złożenie wniosku za pośrednictwem operatora pocztowego, winien zabezpieczyć potwierdzenie odbioru takiego wniosku – jak wykazał, że czynił to w przypadku korespondencji adresowanej do innych podmiotów oraz w przypadku pisma z 5 maja 2025r. (nie stanowiącego przedmiotu sprawy) skierowanego do ZDW. Za skuteczne złożenie wniosku nie może być uznane jedynie jego wysłanie/nadanie, a jest nim doręczenie, złożenie we właściwym organie. Stąd Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako niezasadną oddalił. Końcowo odnosząc się do pisma Skarżącego z 14 czerwca 2025r. (wniosków o stwierdzenie w niniejszym postępowaniu sądowym bezczynności organu w zakresie rozpoznania wszystkich składanych pism do ZDW od 2024r. i orzeczenia o działaniu ZDW niezgodnie z prawem w zakresie kontynuowania inwestycji drogowej) należy poczynić zastrzeżenie co do zakresu kontroli sądowej. W myśl art. 134 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (który nie znajduje zastosowania w niniejszym przypadku). Nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Mając to na uwadze zaakcentować należy, że przedmiotem skargi jest bezczynność w załatwieniu wniosku z konkretnej daty (28 lutego 2025r.), zawierającego konkretnie sprecyzowane żądania udostępnienia informacji publicznej. W tej sytuacji ocenie Sądu można poddać jedynie sposób działania (w tym terminowość działań) podejmowanych przez ZDW w reakcji na wniosek Skarżącego z 28 lutego 2025r. Przepisy prawa (procesowe oraz u.d.i.p.) nie przewidują "uniwersalnej" skargi na bezczynność organów administracji publicznej. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej inicjuje odrębne postępowanie administracyjne – odrębną sprawę administracyjną. Tym samym, poza zakresem niniejszego postępowania są wszelkie kwestie podniesione w treści skargi i dalszych pismach procesowych, a odnoszące się do innych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, do niezgodności realizowanej inwestycji drogowej z przepisami prawa. Nie jest możliwe, a co więcej nie jest dopuszczalne, aby w ramach rozpoznawania opisanej na wstępie skargi (skargi na bezczynność ZDW w związku z brakiem odpowiedzi na wniosek z 28 lutego 2025r.) Sąd przeprowadził ocenę także innych działań organu w związku ze składaniem przez Skarżącego innych pism i wniosków w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez jakiegokolwiek wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie pozostają także kwestie związane z naruszeniem (ewentualnym) przepisów prawa przy realizacji inwestycji drogowej – w tym kwestia prawidłowości decyzji środowiskowej.