II SAB/Bd 65/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 lipca 2017 r. sprawy ze skargi T. W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego M. B., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4, art. 50 § 1, art. 52 oraz art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy R., zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie przez organ informacji publicznej w ustawowym terminie, pomimo, że był do tego zobowiązany. Na tej podstawie skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, z uwzględnieniem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa; - o rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podał, że [...] maja 2017 r. skarżący wystąpił drogą elektroniczną do Burmistrza Miasta i Gminy R. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na adres e-mail skarżącego informacji w następującym zakresie: 1. "Jaka kancelaria prawna sprawuje obsługę prawną Waszej Gminy? 2. Jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia umownego brutto kancelarii prawnej z tytułu świadczenia obsługi prawnej Waszej Gminy? 3. Kiedy kończy się umowa na obsługę prawną tej kancelarii na obsługę prawną Waszej Gminy? 4. Czy w/w kancelaria prawna została wyłoniona w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych?" Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżący stanowią informację publiczną i organ jest zobowiązany do ich udostępnienia skarżącemu w ustawowym terminie. Skoro wniosek został złożony dnia [...] maja 2017 r. to organ winien informacji udzielić do dnia [...] czerwca 2017 r. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ do dnia wniesienia skargi do Sądu nie ustosunkował się do wniosku w żaden sposób. W konsekwencji skarżący stwierdził, że organ pozostaje w bezczynności. W piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy R. wskazał, że udostępnił skarżącemu informację publiczną w dniu [...] czerwca 2017 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2017 r., stanowiącym odpowiedź organu na skargę, organ wskazał, że odpowiedzi na wniosek nie udzielono w ustawowym terminie, ponieważ wiadomość elektroniczna zawierająca ów wniosek skarżącego została omyłkowo usunięta ze skrzynki pocztowej przez stażystę pracującego w urzędzie. Jednocześnie organ poinformował, że w momencie wpłynięcia skargi organ udzielił odpowiedzi bez zbędnej zwłoki w dniu [...] czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - określanej dalej jako p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 i art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym. Skarga dotyczy bezczynności Burmistrza Miasta i Gminy R. w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez wskazanie: jaka kancelaria prawna sprawuje obsługę prawną gminy (pkt 1 wniosku), jaka jest wysokość miesięcznego wynagrodzenia umownego brutto kancelarii prawnej z tytułu świadczenia obsługi prawnej gminy (pkt 2 wniosku), kiedy kończy się umowa na obsługę prawną tej kancelarii na obsługę prawną gminy? (pkt 3 wniosku), czy w/w kancelaria prawna została wyłoniona w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych? (pkt 4 wniosku). Z bezczynnością organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ obowiązany do udostępnienia informacji nie podjął czynności materialno-technicznej jej udostępnienia lub nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia lub o umorzeniu postępowania, w sytuacjach określonych w art. 16 ust. 1 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Innymi słowy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych rozumianych, jako działalność organów władzy publicznej oraz samorządów, osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, komunalnym lub Skarbu Państwa. Przepis art. 6 ustawy nie zawiera zamkniętego katalogu informacji oraz danych, jakie podlegają reżimowi ustawy. W świetle tego przepisu przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest spełnianie przez nią kryterium przedmiotowego. Decydującym jest zatem wyłącznie treść i charakter konkretnej informacji. W orzecznictwie za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r. IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 czerwca 2006 r. II SAB/Lu 19/06 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r. IV SA/Wa 221/04). Przepis art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o (lit. b), f). Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że żądane przez skarżącego informacje zawarte we wniosku, w zakresie obsługi prawnej gminy, mają charakter informacji publicznej. Obsługa prawna gminy realizowana przez adwokata w ramach zawartej z gminą umowy ma istotny, realny i skonkretyzowany wpływ na zarządzanie sprawami takiego podmiotu odnoszącymi się do sfery publicznej. Ponadto, informacja o wysokości wydatkowanych na obsługę prawną środków publicznych odnosi się bezpośrednio do działania podmiotu, który został powołany celem wykonywania zadań publicznych i wykonującego powierzone mu zadanie ze środków pochodzących ze środków publicznych. Zatem, żądane przez skarżącego informacje dotyczące obsługi prawnej gminy mają charakter informacji publicznej. Dotyczą bowiem m.in. sposobu dysponowania środkami publicznymi, co zobowiązuje organ do jej udostępnienia. Zaznaczyć przy tym należy, iż organ nie kwestionował, że żądana przez wnioskodawcę informacja ma status informacji publicznej i że jest zobligowany do jej udzielenia. Treść pisma skarżącego z [...] maja 2017 r. nie powinna budzić wątpliwości organu co do tego, że tryb i zasady rozpoznawania tego rodzaju wniosków określa u.d.i.p. Niewątpliwie bowiem z punktu widzenia podmiotowego burmistrz jako organ jednostki samorządu terytorialnego stanowi organ władzy publicznej (art. 163 i nast. Konstytucji RP), a tym samym jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Po rozstrzygnięciu, iż żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji publicznej i wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można poddać ocenie, czy organ dopuścił się zarzucanej mu bezczynności. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W myśl natomiast art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W niniejszej sprawie organ nie wskazywał, aby zachodziły okoliczności określone w art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym winien był udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później niż 14 dni od dnia złożenia wniosku. Organ w powyższym terminie nie udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego, uczynił to dopiero dnia [...] czerwca 2017 r. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą co najwyżej mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego postępowanie sądowe w części dotyczącej nakazania organowi rozpatrzenia w zakreślonym terminie wniosku podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. O umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zakresie nieudzielania odpowiedzi na wniosek skarżącego orzeczono w pkt 1 wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Nie odpadły natomiast podstawy do merytorycznego orzekania w pozostałym zakresie. W powstałej sytuacji Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Wa-wa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (vide: postanowienie NSA z 27 marca 2013 r. akt II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r. II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Zważyć bowiem należy, iż przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy nie było znaczące. Ponadto, Sąd dał wiarę wyjaśnieniom organu, że nieudzielanie przez organ informacji publicznej w terminie wynikało, jak wskazał organ, z omyłkowego usunięcia wiadomości e-mail przez niedoświadczonego pracownika - stażystę. Sądowi wiadomym jest z urzędu, iż skrzynki poczty elektronicznej instytucji publicznych często obciążone są dużym wpływem nie tylko oficjalnej korespondencji, ale i też korespondencji zawierającej reklamy i innego rodzaju nieoficjalne i niepożądane treści, którego ilość utrudnia odbiór, wyszukanie oficjalnej korespondencji. Zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W związku z powyższym, o należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. W poczet zasądzonych kosztów postępowania sądowego w kwocie 597 złotych Sąd zaliczył: - wpis od skargi w kwocie 100 zł, określony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), - opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, - wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, na podstawie § 14 ust.1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804). Skarga rozpoznana została w trybie uproszczonym, o którym mowa w art. 119 p.p.s.a., zgodnie z wnioskiem strony skarżącej i przy braku wniosku organu o przeprowadzenie rozprawy.