II SAB/Bd 65/19

Sygn. [...] II SAB/Bd 65/19 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 29 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi M. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie dofinansowania do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym za rok 2016 1. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. przyznaje od Prezydenta Miasta na rzecz [...] sumę pieniężną w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. C. (skarżący) wniósł do Prezydenta Miasta o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych do uczestnictwa w turnusie rehabilitacyjnym za rok 2016. Pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...], organ I instancji poinformował skarżącego, że w roku 2016 nie ma możliwości udzielenia dofinansowania ze środków PFRON do pobytu na turnusie rehabilitacyjnym ze względu na limit środków finansowych przewidzianych na rok 2016. Skarżący złożył odwołanie od powyższego pisma do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. stwierdziło jego niedopuszczalność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bd 862/16, uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., wskazując, że pismo wystosowane do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, który wydał w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu wnioskowanego dofinansowania. Po rozpoznaniu odwołania od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] września 2017 r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu organy nie oceniły sytuacji społecznej osoby niepełnosprawnej i jej potrzeb w zakresie rozwijania umiejętności społecznych, albowiem w przedłożonych aktach administracyjnych nie ma dokumentu, z którego wynikałoby, iż powyższej oceny dokonał pracownik socjalny lub specjalista do spraw społecznych. W konsekwencji powyższego orzeczenia Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z [...] sierpnia 2017 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], Prezydent Miasta odmówił skarżącemu wnioskowanego dofinansowania, podnosząc, że jego okoliczności osobiste (umiarkowana niepełnosprawność niewpływająca na pełną samodzielność w pełnieniu ról społecznych męża, ojca i pracownika), stwierdzone w oparciu o pozyskaną w toku postępowania opinię specjalisty pracy socjalnej, nie uzasadniają przyznania tego dofinansowania w obliczu wyczerpania środków finansowych przeznaczonych na przedmiotową pomoc. Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji, potwierdzając prawidłowość materialno- i formalnoprawną powziętej przez organ I instancji decyzji. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. M. C. złożył skargę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Prezydenta Miasta w sprawie z wniosku z dnia [...] maja 2016 r. Wniósł o podanie przyczyn tej przewlekłości i bezczynności, stwierdzenie, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości oraz "przyznanie odszkodowania" w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu skargi zarzucił organom obu instancji liczne błędy "formalne i merytoryczne" w prowadzonym postępowaniu z wniosku z dnia [...] maja 2016 r., które w konsekwencji doprowadziły do jego znacznej przewłoki. Przywołał obszerną argumentację na poparcie zarzutów o wadliwości wydawanych przez organy obu instancji rozstrzygnięć. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, utrzymując, że zaskarżona decyzja z dnia [...] czerwca 2019 r., oraz poprzedzająca ją decyzja, wydane zostały w zgodzie z przepisami prawa. Z racji na treść skargi Sąd zarejestrował sprawę pod sygnaturą II SA/Bd 804/19 w zakresie zarzutów skargi odnoszących się do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] W zakresie skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania prowadzonego przez Prezydenta Miasta Sąd zarejestrował sprawę pod sygnaturą II SAB/Bd 65/19 (sprawa niniejsza). Na wezwanie Sądu Prezydent Miasta, pismem z dnia [...] października 2019 r., udzielił odpowiedzi na skargę na jego bezczynność i przewlekłość prowadzonego przezeń postępowania. Organ podtrzymał w niej stanowisko co do zasadności odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego dofinansowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola sądowa dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że skarga jest zasadna. Rozpatrywana skarga dotyczy bezczynności organu i przewlekłości w związku z czym na wstępie należało stwierdzić jej formalną dopuszczalność. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę, w tym skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wniesienie ponaglenia przez stronę, której sprawy nie załatwiono w przepisanym terminie lub postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do jej załatwienia znajduje swoją podstawę w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 – dalej "k.p.a."). Skarżący pismem z [...] maja 2019 r. (k. 31 akt sądowych) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. "zażalenie" (ponaglenie) na niezałatwienie w terminie przez Prezydenta Miasta sprawy z wniosku z dnia [...] maja 2016 r. o przyznanie dofinansowania pobytu na turnusie rehabilitacyjnym w roku 2016. Wyczerpał zatem tryb poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przewidziany w art. 37 k.p.a. (art. 53 § 2b p.p.s.a.). Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej skargi wskazać najpierw należy, że pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wyjątkowo, w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (35 § 3 k.p.a.). Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Istotą ochrony udzielanej przez sądy administracyjne w razie uwzględnienia skargi na bezczynność jest zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia czynności, bądź uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II FSK 344/13, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku wniesienia skargi do sądu po wydaniu decyzji (postanowienia) ten podstawowy cel skargi nie może być już osiągnięty. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli organ wydał decyzję przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, to brak jest podstaw do uznania, że organ ten pozostaje w bezczynności. Celem skargi na bezczynność nie jest bowiem samo stwierdzenie pozostawania przez organ w stanie bezczynności, lecz spowodowanie ustania tego stanu poprzez doprowadzenie do załatwienia przez organ określonej sprawy administracyjnej (vide: wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt VII SAB/Wa 27/15, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SAB/Po 93/16, dostępne jw.). Mając zatem na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, tj. wydanie w sprawie z wniosku skarżącego decyzji administracyjnej przez właściwy organ (decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]) Sąd stwierdził, że w zakresie, w jakim wniesiona skarga obejmuje bezczynność Prezydenta Miasta, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Organ nie pozostawał bowiem w bezczynności w momencie wniesienia skargi do sądu, tj. zakończył już postępowanie wydaniem decyzji. Nie ma tu też znaczenia, że od decyzji tej skarżący wywiódł odwołanie do organu II instancji, a od niej z kolei skargę do tutejszego Sądu (postępowanie prowadzone pod sygn. II SA/Bd 804/19). Rola organu I instancji w administracyjnym toku postępowania została spełniona. Stwierdzenie, że skarga na bezczynność jest bezzasadna ze względu na brak tej bezczynności w chwili jej zaskarżenia do sądu nie powoduje jednak, że konsumują się zarzuty odnoszące się do ewentualnej przewłoki w prowadzeniu postępowania, w odniesieniu do którego bezczynność tę zarzucano. Rozpoznając skargę w tym zakresie wyjaśnić najpierw należy, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przepis art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., formułując definicję przewlekłości stanowi, że dochodzi do niej, kiedy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje więc wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bd 27/19 – dostępny jw.). Akta administracyjne dotyczące kontrolowanego postępowania potwierdziły, że w okresie poprzedzającym wydanie przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2019 r. prowadził czynności procesowe przewlekle, przy czym konstatacji tej nie zmienia ta okoliczność, iż w okresie od [...] kwietnia 2016 r. (data wpływu wniosku skarżącego do organu) do dnia wniesienia rozpoznawanej skargi sprawa administracyjna skarżącego dwukrotnie rozpoznawana była przez organ odwoławczy, którego rozstrzygnięcia były z kolei kontrolowane przez tutejszy Sąd (vide: część historyczna niniejszego uzasadnienia). Chronologiczne zestawienie czynności dokonywanych przez organ I instancji potwierdza, że wielokrotnie podejmował on czynności procesowe z odstępami czasowymi osiągającymi wymiar miesiąca, a nawet dwóch miesięcy. Komentowana przewlekłość uwidoczniła się w okresie od [...] kwietnia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r., kiedy to – po przekazaniu organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania - w odstępie dwóch miesięcy jedynymi czynnościami powziętymi przez ten organ były zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz zawiadomienie o zakończeniu postępowania dowodowego (k. 21 i 22 akt ad.). Następną czynność, a było nią wydanie decyzji o odmowie przyznania dofinansowania, organ powziął [...] sierpnia 2017 r., a więc półtora miesiąca po poinformowaniu skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego (k. 32 akt adm.). Znamienne jest także, że organ I instancji – po wpłynięciu akt z SKO – potrzebował aż 9 dni na wystosowanie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania (wpływ akt z SKO – [...] kwietnia 2017 r. – k. 19 akt adm.). W okresie tym do organu I instancji wpłynęło nadto zażalenie skarżącego na niezałatwienie sprawy w terminie, który z kolei przekazał je dopiero po ponad jedynym miesiącu do organu wyższego stopnia (wpływ zażalenia [...] czerwca 2017 r., przekazanie go do SKO [...] lipca 2017 r. – k. 26 i 27 akt adm.). Dalej, po przekazaniu akt administracyjnych do organu I instancji w związku z przeprowadzoną kontrolą instancyjną decyzji z [...] sierpnia 2017 r. (18 października 2018 r. – k. 54 akt adm.) organ dopiero po ponad miesiącu podjął czynność w postaci przesłania do skarżącego ankiety służącej do oceny funkcjonowania osoby niepełnosprawnej (k. 55 akt adm.), a po jej zwrotnym odebraniu w dniu [...] grudnia 2018 r. (k. 68 akt adm.) kolejny miesiąc upłynął, zanim organ zdecydował się na poinformowanie skarżącego o wydłużeniu terminu do rozpoznania sprawy do dnia [...] lutego 2019 r. (k. 62 akt adm.). [...] lutego 2019 r. organ nie zakończył jednak sprawy, ale wystosował zawiadomienie o ponownym wszczęciu postępowania (k. 63 akt adm.); czynność tę ocenić należy jako zbędną i pozorującą aktywność organu (postępowanie już trwało). Kolejny miesiąc upłynął, zanim do organu wpłynęła notatka służbowa pracownika MOPS (a więc podmiotu wykonującego zadania służbowe w imieniu organu i podlegającego jego nadzorowi w zakresie terminowego wykonywania obowiązków) dotycząca sytuacji rodzinnej skarżącego (data wpływu [...] marca 2019 r. – k. 66 akt adm.). Kolejne dziesięć dni zajęło organowi zwołanie Komisji w sprawie m.in. powzięcia stanowiska dotyczącego dofinansowania do turnusu rehabilitacyjnego skarżącego z 2016 r. ([...] marca 2019 r. - k. 68 akt adm.), a następny miesiąc i siedem dni upłynęło do czasu wystosowania do skarżącego zawiadomienia o zakończeniu postępowania wyjaśniającego ([...] maja 2019 r. – k. 69 akt adm.). Decyzję kończącą postępowanie organ powziął dopiero po kolejnych 22 dniach ([...] maja 2019 r. – k. 78 akt adm.). Nie uległo wątpliwości Sądu, że organ naruszył normy dotyczące terminu rozpatrzenia sprawy administracyjnej zawarte w art. 35 k.p.a., wielokrotnie podejmując czynności w znacznych odstępach czasu i tylko w jednym, przywołanym wyżej przypadku, usankcjonował to zawiadomieniem skierowanym do skarżącego o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy w związku ze skomplikowanym stanem faktycznym sprawy (organ zresztą nie dotrzymał wyznaczonego sobie terminu na załatwienie sprawy). Co znamienne, w toku postępowanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dwukrotnie stwierdzało, w reakcji na ponaglenia skarżącego, że postępowanie toczy się przewlekle i zarzuty skarżącego są w tej kwestii zasadne (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] oraz postanowienie z dnia [...] maja 2019 r., nr [...]). Postępowanie organu I instancji przeczyło dyspozycji art. 12 k.p.a. (zasada szybkości i prostoty postępowania), ale również zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej wyrażonej w art. 8 k.p.a., realizującej się poprzez m.in. informowanie stron o przewidywanym zakresie i terminach czynności postępowania wyjaśniającego i wywiązywanie się z tych deklaracji oraz przestrzeganie terminów załatwienia sprawy (vide - Wegner J. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Chróścielewski W. (red.), Kmieciak Z. (red.), publ. Wolters Kluwer Polska 2019). Postępowanie przed organem I instancji prowadzone było przewlekle i przewlekłość ta – ze względu na jej skalę - ma charakter rażący. Należy tu wziąć pod uwagę fakt, że SKO postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., zobowiązało organ I instancji do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2017 r. (k. 42 akt adm.), co nie zostało zrealizowane. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przewlekłość ma charakter rażący, jeżeli poważne opóźnienia w podejmowanych przez organ czynnościach oczywiście pozbawione są jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należy uznawać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Zdaniem Sądu takie właśnie rażące opóźnienia w kontrolowanym postępowaniu wystąpiły, przy czym do wniosku tego prowadzi zarówno szczegółowa analiza kolejno podejmowanych czynności organu (wielokrotne podejmowanie czynności w odstępach miesięcznych – i więcej – pomiędzy nimi), jak i dwukrotne stwierdzenie przez organ wyższego stopnia przewlekłości postępowania prowadzonego przed organem I instancji, co jednak nie doprowadziło do niezbędnego w tej sytuacji usprawnienia podejmowanych czynności proceduralnych. Wobec powyższego Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym i drugim sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny i zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że zasadnym jest zasądzenie na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy w wysokości 500 zł, co stanowić ma swoistą, słuszną rekompensatę ze środków publicznych za tak znaczny okres oczekiwania na rozstrzygnięcie jego sprawy administracyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania, rodzaj sprawy i jej znaczenie dla skarżącego, właściwe jest zastosowanie środka bezpośrednio kompensującego negatywne konsekwencje działalności organu administracji publicznej. Zastosowany środek stanowić będzie dolegliwość po stronie organu, albowiem to z jego środków finansowych wskazana suma zostanie wypłacona, w związku z czym, w ocenie Sądu, wypełni się jednocześnie funkcja dyscyplinująca wobec tego organu. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy traci zatem zasadność wniosek o dodatkowe nałożenie na organ grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W zakresie zatem wniosku skarżącego o nałożenie grzywny na organ, podobnie jak w zakresie wniosku o stwierdzenie bezczynności organu, skargę należało oddalić. Tak samo rozstrzygnąć należało również w zakresie wniosku skarżącego o wyjaśnienie zaistniałego stanu przewlekłości oraz wskazania osób niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem zakres tego żądania nie mieści się w dyspozycji art.149 p.p.s.a. W związku z powyższym orzeczono jak w punkcie trzecim i czwartym sentencji na podstawie art. 149 § 2 i art. 151 p.p.s.a.