II SAB/Bd 69/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020r. sprawy ze skargi D. C. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych likwidacji barier technicznych w roku 2019 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2019 r.) skarżący D. C. złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. wniosek o dofinansowanie ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (PFRON) likwidacji barier technicznych poprzez dofinansowanie do zakupu lodówki, klimatyzatora przenośnego i pilota do łóżka rehabilitacyjnego. W następstwie rozpatrzenia ww. wniosku Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w zakresie dofinasowania do zakupu lodówki i klimatyzatora, oraz o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku odnośnie dofinasowania do zakupu pilota do łóżka. Pismem z dnia [...] lipca 2019 r. skarżący wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., za pośrednictwem Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B., środek zatytułowany: "zażalenie" na niezałatwienie sprawy w terminie, "skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania, "skargę" na "bezczynność" Prezydenta Miasta i wniosek o nałożenie grzywny, (odwołanie), w którym zarzucił brak rozpatrzenia przedmiotowego wniosku w formie decyzji administracyjnej. W następstwie powyższego pisma, Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. uznało, że Prezydent Miasta nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. D. C. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego m.in. skargę na bezczynności i/lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta w sprawie dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier technicznych, zarzucając pominięcie właściwej formy rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o przyznanie wnioskowanego dofinansowania tj. formy decyzji administracyjnej. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej, nałożenie na organ grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie skarżącemu "odszkodowania". W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg czynności podejmowanych w sprawie wniosku skarżącego o przyznanie przedmiotowego dofinansowania oraz sposób i termin jego rozpatrzenia, stwierdzając że w sprawie organ dołożył wszelkich starań do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego, uwzględniając obowiązujące przepisy i możliwości finansowe organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych m.in. w pkt 1-4, a więc dotyczących podjęcia nakazanych prawem decyzji, postanowień, aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniami określonymi w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa). Wyjaśnić należy, że z sytuacją bezczynności organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas nie tylko, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie dokonał żadnych czynności w sprawie, ale także gdy organ co prawda prowadził postępowanie, lecz pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie wymaganej prawem decyzji, postanowienia, czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zatem zwalczanie braku działania w załatwianiu sprawy administracyjnej i bez znaczenia pozostają tu okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem wyłącznie ustalenie, że organ był zobowiązany na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji, innego aktu lub podjęcia czynności i tego zaniechał. Jak wynika z akt sprawy, skarżący wnioskiem z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2019 r.) złożonym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. zwrócił się o dofinansowanie ze środków PFRON likwidacji barier technicznych poprzez dofinansowanie do zakupu lodówki, klimatyzatora przenośnego i pilota do łóżka rehabilitacyjnego. W następstwie rozpatrzenia tego wniosku Kierownik Działu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. pismem z dnia [...] lipca 2017 r. poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w zakresie dofinasowania do zakupu lodówki i klimatyzatora, oraz o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku odnośnie dofinasowania do zakupu pilota do łóżka. Podstawę do rozpatrzenia ww. wniosku skarżącego stanowiło rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2015 r. poz. 926, dalej powoływane jako "rozporządzenie"), które zostało wydane na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnieniu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1172 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r."). W przywołanym rozporządzeniu uregulowana została procedura dofinansowania ze środków PFRON zadania powiatu dotyczącego m.in. likwidacji barier technicznych. Dofinansowanie jest przyznawane na wniosek (§ 10 ust. 1). Zgodnie z § 12 ust. 2 rozporządzenia osoba niepełnosprawna może złożyć wniosek o dofinansowanie ze środków Funduszu m.in. likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w każdym czasie. Właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego w terminie 10 dni od dnia złożenia wniosku informuje podmiot, który złożył wniosek, o występujących we wniosku uchybieniach, które powinny zostać usunięte w terminie 30 dni. Nieusunięcie ich w wyznaczonym terminie powoduje pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia (§ 12 ust. 3). Przepis § 12 ust. 3a rozporządzenia stanowi, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego rozpatruje wniosek w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku [...]. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 3b rozporządzenia właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W myśl § 12 ust. 5 rozporządzenia, w przypadku pozytywnego rozpatrzenia wniosku złożonego wraz z dokumentami, o których mowa w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. b, właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania zawierające: (1) nieprzekraczalny termin dostarczenia przez wnioskodawcę dokumentów określonych w § 11 ust. 4 pkt 2 lit. a, uwzględniający termin wskazany w ofercie, (2) zobowiązanie jednostki samorządu terytorialnego do przekazania dofinansowania, po spełnieniu warunku, o którym mowa w pkt 1, na konto świadczeniodawcy realizującego zlecenie w ciągu 10 dni od dnia otrzymania dokumentów. Stosownie natomiast do § 14 rozporządzenia, podstawę dofinansowania zadań ze środków Funduszu stanowi umowa zawarta przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu) z osobą niepełnosprawną lub jej przedstawicielem ustawowym, osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, osobą prawną lub jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej. Z przytoczonych przepisów wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania, a podstawę dofinansowania stanowi umowa. W przypadku zaś negatywnego załatwienia wniosku, organ stosownie do § 12 ust. 3b rozporządzenia informuje o tym osobę niepełnosprawną. Rozporządzenie nie określa procedury kwestionowana stanowiska organu w tym zakresie. Odnosząc się do wskazanej procedury dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier technicznych, wskazać należy, że w prawie administracyjnym obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej" (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Go 376/18 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Wymaga też podkreślenia, że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), które to prawo ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy. Zauważyć tez należy, że rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania na likwidację barier technicznych jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (§ 2 pkt 4 rozporządzenia), co tym bardziej uzasadnia konieczność zagwarantowania wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Za decyzyjną formą rozstrzygnięcia w tym przedmiocie przemawia również przepis art. 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r., który w sprawach nieunormowanych przepisami ustawy odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec tego uwzględniając poczynione uwagi, Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2835/17 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), że pomimo tego, iż zarówno ustawa z 27 sierpnia 1997 r., jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie, wprost nie wymagają wydania decyzji administracyjnej, w przypadku odmowy przyznania dofinansowania ze środków PFRON, taka odmowa powinna mieć formę decyzji administracyjnej. Odmowa przyznania świadczenia jest bowiem przejawem woli organu administracji publicznej wyrażonej w indywidualnej sprawie dotyczącej uprawnień jednostki wynikających z przepisów prawa publicznego. Jak zauważył NSA w wyroku z 9 dnia września 2015 r., sygn. akt II GSK 1846/14 (dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), choć uzyskanie dofinansowania następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia), to jednak wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. W konkluzji ww. wyroku NSA stwierdził, że brak wskazania w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna oraz zaznaczył, że wsparciem tego stanowiska są też poglądy prawne wyrażone w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. II GPS 1/12 (dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), dotyczące regulacji zawartej w art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. Uznając więc, że negatywne rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinasowanie likwidacji barier technicznych powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej, wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie pismem z dnia [...] lipca 2017 r. skarżący został poinformowany o negatywnym rozpatrzeniu wniosku w zakresie dotyczącym dofinasowania do zakupu lodówki i klimatyzatora i, że pismo to nie posiada obligatoryjnego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej, bowiem zostało ono podpisane nie przez starostę (Prezydenta M. B. – miasto na prawach powiatu) lecz Kierownik Działu [...] bez wskazania, że jest to osoba upoważniona do wydawania w imieniu starosty (Prezydenta M. B.) decyzji administracyjnych z zakresu zadań powiatu obejmujących dofinansowanie PFRON. Tym samym wniosek skarżącego w zakresie rozstrzygnięcia o odmowie dofinansowania zakupu lodówki i klimatyzatora nie został rozpatrzony we właściwej formie tj. decyzji administracyjnej. Skoro więc organ do dnia orzekania przez Sąd nie odniósł się do wniosku skarżącego we wskazanym zakresie w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności związanej z przyznaniem dofinansowania), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności, a zatem zaistniała konieczność do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] czerwca 2019 r. (data wpływu do organu [...] czerwca 2019 r.) w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, o czym Sąd orzekł na podstawia art. 149 § 1 pkt 1 ppsa, w punkcie 1 sentencji wyroku. Kolejnym obowiązkiem Sądu jest określenie, czy stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości, oczywistość stwierdzonego naruszenia. Ocena ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem wszelkich okoliczności konkretnej sprawy, w tym czasu bezczynności jak i jej powodów. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, ale musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w całkowitym braku reakcji na wniosek strony. Z taką sytuacją rażącego naruszenia prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna jest wystarczająca. Działanie takie nie świadczy o lekceważącym ciążących na organie obowiązków, lecz o nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w samym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia analizowanej bezczynności nie jest postrzegana jednolicie oraz, że organ rozpatrzył wniosek skarżącego częściowo pozytywnie, a częściowo negatywnie, co mogło mieć też wpływ na przyjętą niewłaściwą formę negatywnego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego. Z powyższych względów Sąd, stosownie do art. 149 § 1a ppsa, stwierdził w punkcie 2 sentencji wyroku, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Z tych samym powodów Sąd nie znalazł także uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 pppsa, czy przyznania skarżącemu "odszkodowania". Nie było też w sprawie podstaw do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż w analizowanym okresie organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie odniósł się do wniosku skarżącego w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy, natomiast nie prowadził on w tym okresie postępowania w sposób przewlekły, jako że udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek skarżącego, z tym że w niewłaściwej formie. W części dotyczącej wskazanych żądań skarżącego Sąd więc skargę strony oddalił, orzekając o tym w punkcie 3 sentencji wyroku.