II SAB/Bd 80/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2022 r. sprawy ze skargi Organizacji Międzyzakładowej nr [...] [...] z siedzibą [...] na bezczynność Marszałka Województwa w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Marszałka Województwa do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Marszałek Województwa dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Marszałka Województwa na rzecz skarżącej kwotę [...]([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Organizacja Międzyzakładowa Nr [...] NSZZ "Solidarność 80" w Wojewódzkich Ośrodkach Ruchu Drogowego z siedzibą w Łodzi (dalej określana jako "Skarżąca") pismem z [...] czerwca 2021 r. oraz [...] czerwca 2021 r. wystąpiła do sądu administracyjnego ze skargą na bezczynność Marszałka Województwa K. – P. (zwanego dalej "Marszałkiem") w sprawie rozpatrzenia wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wskazał, że organ nie udostępnił wnioskowanej treści zgody Marszałka na używanie pojazdów służbowych należących do WORD T. przez Dyrektora i Zastępcę Dyrektora WORD. Wprawdzie Marszałek odpowiedział na wniosek pismami z 26 kwietnia, 7 maja i [...] maja 2021 r., lecz ostatecznie Marszałek nie przesłał na wskazany w kolejnym piśmie Skarżącego z [...] maja 2021 r. adres e-mail treści wydanej zgody na używanie pojazdów służbowych przez Dyrektorów WORD w T. (dokumentu odnoszącego się do tej zgody). Mylnie przy tym organ twierdzi, że wnioskowana informacja jest ogólnodostępna. W odpowiedzi na skargę Marszałek wniósł o jej oddalenie wskazując, że żądany przez Skarżącego zakres informacji został mu udostępniony. Marszałek podniósł, że na swój wniosek Skarżący otrzymał odpowiedź już w piśmie z [...] maja 2021 r. tj. że nie jest wymagana dodatkowa zgoda na wykorzystanie w celach służbowych wyposażenia technicznego zakładu pracy przez jego pracowników, w tym dyrektorów. Zdaniem Marszałka wnioskodawca powtórzył swoje żądanie w piśmie z [...] maja 2021 r. i otrzymał ponowną odpowiedź w piśmie Marszałka z [...] maja 2021 r. P. Skarżącego z [...] maja 2021 r. zdaniem Marszałka było żądaniem udostępnienia informacji, która została już Skarżącemu udzielona. Wobec tego ten kolejny wniosek został pozostawiony bez rozpoznania jako bezprzedmiotowy, o czym Skarżący został powiadomiony pismem z [...] czerwca 2021 r. Zdaniem Marszałka zakres żądania zawarty zarówno we wniosku z 12 kwietnia, jak też z 8 maja oraz z [...] maja 2021 r. dotyczący posiadanej przez Dyrektora oraz Zastępcę Dyrektora WORD w T. pisemnej zgody wydanej przez Marszałka na używanie pojazdów służbowych należących do WORD – zawierał pytanie zamknięte, określające jednoznaczny typ odpowiedzi (tak/nie). Organ miał także udostępnić treść ww. zgody, co nastąpiło w przekazanym Skarżącemu piśmie z [...] maja 2021 r., po wcześniejszym rozszerzeniu interpretacji pytania (tj. że chodzi o wykorzystanie samochodu do celów prywatnych). Żądana przez Skarżącego informacja została mu zatem udostępniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176, dalej powoływana jako "u.d.i.p."), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10) bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Bezczynność organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. Nie jest spornym w sprawie, że Marszałek Województwa, będący adresatem wniosku Skarżącej jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. gdyż jest organem władzy publicznej. Sporne w przedmiotowej sprawie jest w istocie określenie co było treścią wniosku Skarżącej, tj. jakiej informacji i w jakiej formie żądała Skarżąca, w szczególności, czy żądaniem był objęty sam dokument (jego kopia) będąca nośnikiem informacji. Rozstrzygnięcie tej kwestii ma wpływ na określenie zakresu obowiązku ciążącego na Marszałku. Jak wynika z akt sprawy w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. Skarżąca wniosła do Marszałka "o udzielenie informacji: - czy Pan M. S. D. W. O. R. D. w T. oraz Pan R. N. Z. Dyrektora W. O. R. D. w T., posiadają pisemną zgodę wydaną przez Pana na używanie pojazdów służbowych należących do WORD w T.? Jeśli taka pisemna zgoda, została wydana, wnoszę o przekazanie mi jej treści wraz z podaniem daty jej wydania. - jeśli zgody (na dzień otrzymania wniosku) nie ma, to czy była kiedykolwiek udzielona, na jaki czas i na jakich warunkach?". Marszałek nie udzielił natychmiastowej informacji, lecz pismem z [...] kwietnia 2021 r. wskazał, że istnieje potrzeba "przeanalizowania dodatkowej dokumentacji w celu przygotowania udostępnienia na przekazany zakres żądania" w związku z czym wskazał, że odpowiedź zostanie udzielona do [...] maja 2021 r. P. z [...] maja 2021 r. Marszałek odpowiadając na wniosek Skarżącej poinformował ją, że nie jest wymagana dodatkowa zgoda na wykorzystanie w celach służbowych wyposażenia technicznego zakładu pracy tj. w danym przypadku – pojazdów służbowych W. O. R. D. w T., przez jego pracowników, w tym dyrektorów. W piśmie z [...] maja 2021 r. Skarżąca stwierdziła, że otrzymane pismo Marszałka nie stanowi odpowiedzi na złożony wniosek. Wobec czego Skarżąca "ponowiła pytanie (wniosek)" precyzując pytanie: "Czy Pan M. S. D. WORD w T. oraz Pan R. N. Z. Dyrektora WORD w T., posiadają pisemną zgodę wydaną przez Pana na używanie pojazdów służbowych należących do WORD w T.? Jeśli taka pisemna zgoda, została wydana, wnoszę o przekazanie mi jej treści wraz z podaniem daty jej wydania." Odpowiadając na tak sformułowany wniosek Skarżącej Marszałek w piśmie z [...] maja 2021 r. stwierdził, że jest on nieprecyzyjny – może odnosić się do dwóch różnych zagadnień. W związku z tym ponownie poinformował Skarżącą, że nie jest wymagana dodatkowa zgoda na wykorzystanie w celach służbowych wyposażenia technicznego zakładu pracy tj. w danym przypadku – pojazdów służbowych W. O. R. D. w T., przez jego pracowników, w tym dyrektorów. Jednocześnie Marszałek stwierdził, że o ile zapytanie dotyczy udzielenia zgody na używania przez Dyrektora WORD w T. pojazdów służbowych do celów prywatnych, to zgoda tak na zasadach określonych w przepisach wewnętrznych obowiązujących w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w T. została udzielona [...] maja 2019 r. bez wskazania terminu obowiązywania. Marszałek poinformował także, że jego zgoda na używanie pojazdów służbowych do celów prywatnych przez Zastępcę Dyrektora WORD nie jest wymagana. W odpowiedzi na tak sformułowane pismo Marszałka Skarżąca pismem z [...] maja 2021 r. wniosła o "udostępnienie dokumentu odnoszącego się do wydanej przez K. – P. Urząd Marszałkowski zgody z dnia [...] maja 2019 r. na używanie pojazdu służbowego przez Pana M. S. Dyrektora WORD w T.". Marszałek w piśmie z [...] czerwca 2021 r. stwierdził, że kolejne żądanie (z 26 maja) nie zmierza do uzyskania pewnych wiadomości, lecz do ewentualnego potwierdzenia (sprawdzenia) wiadomości znanych już wnioskującemu w zmienionej formie. Wykracza ono zatem poza przedmiot i cel ochrony przewidzianej ustawą o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku; zgodnie zaś z art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Tak więc to wnioskujący o konkretną informację decyduje o sposobie i formie jej udostępnienia, a adresat takiego żądania jest wolą wnioskującego związany, o ile jest w posiadaniu tego rodzaju informacji i dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi umożliwiającymi uczynienie zadość żądaniu. Należy jednoznacznie odróżnić wniosek strony żądającej udostępnienia informacji przez doręczenie jej konkretnego dokumentu od wniosku o udostępnienie treści zawartych w takim dokumencie. Ponadto, jeżeli organ ma wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie, albowiem właściwa realizacja wniosku o dostęp do informacji publicznej wymaga precyzyjnego udzielenia informacji na temat zawartych w nim kwestii. Nie chodzi bowiem o udzielenie jakiejkolwiek informacji, ale o przedstawienie jej w takim zakresie i w taki sposób, jaki odpowiada treści żądania. W przeciwnym wypadku doszłoby do zaprzeczenia idei dostępu do informacji publicznej, której założeniem jest jawność działań władzy publicznej. Udostępnienie więc informacji zupełnie innej niż ta, jakiej oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub informacji wymijającej czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej i narusza art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. (wyrok WSA we Wrocławiu z 7 października 2011 r., sygn.. IV SAB/Wr 58/11, publ. ONSAiWSA 2013, nr 6, poz. 99 oraz. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie "CBOSA", dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W przedmiotowej sprawie wniosek Skarżącej był formułowany nieprecyzyjnie: w piśmie z 12 kwietnia mowa o "udzieleniu informacji" (bez szczegółowego wskazania formy udzielenia informacji), w piśmie z 8 maja mowa o "przekazaniu treści" udzielonej dyrektorowi zgody, a dopiero w piśmie z 26 maja mowa o "udostępnieniu dokumentu". Tego rodzaju brak precyzji może być konsekwencją braku rozróżnienia informacji jako takiej od formy w jakiej ta informacja została utrwalona czy formy w jakiej może być przekazana. Przykładowo informację o fakcie, że w dniu X wydano pisemne zezwolenie nr Y na budowę domu w miejscu Z można przekazać w ten sposób, że osoba udzielająca informacji wypowie w obecności osoby starającej się o informację tekst: "rzeczywiście w dniu X wydano na piśmie zezwolenie nr Y na budowę w miejscu Z" (ustne przekazanie informacji); możliwe jest opisanie tego faktu w liście przesłanym pocztą e-mail (poprzez tekst: "informuję, że w dniu X wydano zezwolenie nr Y na budowę domu w miejscu Z, zezwolenia udzielono na piśmie"); możliwe jest opisanie tego faktu poprzez umieszczenie ww. tekstu nie w formie elektronicznej, ale na papierze i przesłanie wnioskodawcy; możliwe jest w końcu (o ile wnioskodawca wnosi o taką formę) skopiowanie dokumentu zezwolenia (a więc wykonanie kserokopii czy skanu tego dokumentu) i przesłanie takiej kopii wnioskodawcy (pocztą zwykłą lub elektroniczną) albo wręczenie mu do rąk własnych w siedzibie informującego. W każdym z tych przypadków następuje przekazanie "treści informacji" tj. w każdym z tych przypadków odbiorca ostatecznie dowiaduje się, że w dniu X wydano zezwolenie Y na budowę domu w miejscu Z – a więc wnioskowana informacja została udzielona. W przedmiotowej sprawie z pism Skarżącej Organizacji Międzyzakładowej wynika, że nie dostrzega, iż przekazanie "treści" informacji nie jest jednoznaczne z tym, że informacja może być przekazana tylko w takiej postaci, w jakiej została utrwalona (tj. na piśmie, w formie jakiegoś konkretnego dokumentu) - przekazanie treści informacji, jak wyżej opisano, może bowiem nastąpić na wiele sposobów. Jednak jednocześnie w takiej sytuacji organ (w tym przypadku podmiot, którego fachowy charakter nie pozwala zakładać, że nie potrafi czynić powyżej opisanego rozróżnienia treści informacji od sposobu jej utrwalenia i sposobu jej przekazania), mając wątpliwości co do zakresu żądania wniosku, powinien zwrócić się do wnioskodawcy o jego sprecyzowanie lub dookreślenie. W przedmiotowej sprawie organ nie uczynił tego. Skutkowało to pismem Skarżącej Organizacji Międzyzakładowej (z 8 maja), z którego wprawdzie niedostatecznie jasno wynika w jakiej formie wnioskodawczyni chce aby informacji jej udzielono, ale za to dostatecznie jasno wynika, że dotychczas udzielona informacja nie jest tą, o które wnioskodawczyni wnioskuje. Taki sam charakter ma pismo Skarżącej z [...] maja – jest to nadal podtrzymywanie tego samego wniosku o informację publiczną, ale tym razem skonkretyzowanego co do sposobu przekazania informacji tj. poprzez udostępnienie dokumentu (a raczej jak wynika z kontekstu pisma – jego kopii, która ma być przesłana na adres e-mail wnioskodawcy) zawierającego konkretnie zgodę Marszałka z dnia [...] maja 2019 r. na używanie pojazdu służbowego przez Dyrektora WORD. Z akt sprawy nie wynika, aby Marszałek udostępnił Skarżącej informacji publicznej na wniosek z [...] kwietnia 2021 r. ostatecznie skonkretyzowany w piśmie z [...] maja 2021 r. Skoro zaś podmiot zobowiązany nie udostępnił informacji publicznej w pełnym zakresie w drodze czynności materialno-technicznej ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej - oznacza to, że pozostawał w bezczynności. W konsekwencji powyższego w pkt 1 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej w skrócie "p.p.s.a.") zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący, że dane naruszenie cechuje wyraźna sprzeczność z obowiązującym prawem, niezasługująca na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołująca dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018 r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Charakter rażący ma więc bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z dnia 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2451/14, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nierozpatrzenie wniosku Skarżącej nie nosi cech rażącego naruszenia prawa – organ bowiem odpowiedział na wniosek Skarżącej z 12 kwietnia 2021 r. i podtrzymujące ten wniosek pismo z 8 maja 2021 r., wypowiadając się odnośnie kwalifikacji rodzaju żądanej informacji i charakteru wniosku, aczkolwiek jak to już wyżej zostało wykazane, błędnie w reakcji na pismo Skarżącej z 26 maja 2021 r. nie udostępnił żądanej przez Skarżącą informacji w pełnym zakresie przez nią wskazanym, ani też nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.