II SAB/Bd 87/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na bezczynność Prezydenta Miasta T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta T. do rozpoznania wniosku skarżącej z [...] maja 2016 r., 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, 4. zasądza od Prezydenta Miasta T. na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wspólnota Mieszkaniowa w T., będąca stroną skarżącą w przedmiotowej sprawie, zwróciła się do Prezydenta Miasta z wnioskiem z dnia [...].05.2016r. o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198), odnośnie wszczętego przez Prezydenta Miasta w dniu [...].05.1016r. postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zabudowy mieszkaniowej złożonej z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości przy ul. G. a w T. - dz. nr. [...], obr. [...] (znak: [...]), w następującym zakresie: * możliwości zapoznania się z opracowanym projektem budowlanym planowanej inwestycji bezpośrednio graniczącej z działkami nieruchomości skarżącej (o numerze geodezyjnym [...], obr. [...]) * możliwości wykonania zdjęć przedmiotowego projektu budowlanego aparatem należącym do strony oraz zrobienia kserokopii. Ponadto skarżąca, z uwagi na ewentualny wpływ planowanej inwestycji, bezpośrednio graniczącej z należącą do skarżącej nieruchomością, zwróciła się do Prezydenta Miasta o włączenie jej do kręgu stron postępowania administracyjnego zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 23). Prezydent Miasta, pismem z dnia [...] maja 2016 r., (znak: [...]), odpowiedział, że projekt budowlany ww. inwestycji "nie został wytworzony przez tut. organ i wobec tego nie stanowi informacji publicznej". Prezydent odmówił również włączenia skarżącej do kręgu stron postępowania administracyjnego podając, że nieruchomość przy ul. G. w T. nie znajduje się w obszarze oddziaływania ww. inwestycji. Skarżąca w nawiązaniu do powyższego pisma, ponownie zwróciła się do Prezydenta Miasta przedstawiając swoją argumentację w świetle obowiązujących przepisów. Pismo to stanowiło kontynuację złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej z dnia [...].05.2016 r. W odpowiedzi, organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. W piśmie z dnia [...].06.2016r. skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w związku z jej wnioskiem z dnia [...].05.2016r. Zdaniem skarżącej, stanowisko organu nie znajduje potwierdzenia w świetle obowiązujących przepisów. Przytoczone w pismach organu przepisy Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wskazują wprost, iż wyłącznie decyzja administracyjna (w tym przypadku będzie to decyzja o pozwoleniu na budowę) wytworzona przez organ jest informacją publiczną. W ocenie skarżącej, niezasadne jest powoływanie się przez organ na art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podniosła również, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, i że każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej. Brak jest zapisu o ograniczeniu udzielania takiej informacji wyłącznie stronom danego postępowania administracyjnego. Powołując się na wyrok WSA w Gliwicach (II SA/GI 250/11), skarżąca podniosła, że określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektu na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej odnośnie wszczętego w dniu [...].05.1016 r. postępowania administracyjnego, w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zabudowy mieszkaniowej złożonej z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości przy ul. G. w T. - dz. nr [...], obr. [...] (znak: [...]), włączenie skarżącej do kręgu stron postępowania administracyjnego, w związku z ww. postępowaniem administracyjnym; stwierdzenie że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny na podstawie obowiązujących przepisów, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie. Organ stwierdził, że nie był bezczynny wobec wystąpień skarżącej. Na każdy wniosek została udzielona odpowiedź w terminie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ze względu na fakt, iż żądane informacje nie stanowiły, zdaniem organu, informacji publicznej, organ nie miał podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podczas rozprawy przeprowadzonej w dniu [...] grudnia 2016r. obecny członek Zarządu Wspólnoty oświadczył, że skarżąca po wniesieniu skargi uznana została za stronę postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Strona oświadczyła również, że w toku postępowania, w dniu [...] sierpnia 2016r., przedstawiciel skarżącej zapoznał się z aktami sprawy, w których znajdował się przedmiotowy projekt budowlany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga w części zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 przywołanego aktu). Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest bezczynność Prezydenta Miasta związku z wnioskiem skarżącej z dnia [...].05.2016 r o udzielenie informacji publicznej w zakresie toczącego się postępowania administracyjnego dotyczącego wydania decyzji o pozwolenie na budowę dla inwestycji pod nazwą zabudowa mieszkaniowa złożona z budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną, na terenie nieruchomości przy ul. G. w T. - dz. nr [...], obr. [...], której inwestorem jest l. Sp. z o.o. Sp. k., ul. B., [...] T. W przedmiotowym wniosku Wspólnota zwróciła się o udostępnienie informacji publicznej w zakresie, cyt: "możliwości zapoznania się z opracowanym projektem budowlanym planowanej inwestycji bezpośrednio graniczącej z działkami naszej Wspólnoty Mieszkaniowej (o numerze geodezyjnym [...], obr. [...]) oraz możliwości wykonanie zdjęć przedmiotowego projektu budowlanego własnym aparatem oraz zrobienia kserokopii w siedzibie organu". W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, Prezydent Miasta, w piśmie z dnia [...].05.2016 r. znak: [...], poinformował Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. G. w T., iż projekt budowlany planowanej inwestycji przy ul. G. a w T. nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie został wytworzony przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Bezspornym w rozpatrywanej sprawie pozostaje, iż Prezydent Miasta zalicza się do kręgu podmiotów, które w art. 4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm.) - dalej: u.d.i.p., zobowiązane zostały do udzielania informacji publicznej. Prezydent, będący bowiem organem samorządu terytorialnego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zobowiązanym do udostępniania posiadanych danych mających charakter informacji publicznej (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/GI 546/14, CBOSA). Ustalając z kolei, czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną, należy przede wszystkim wyjaśnić, że w rozumieniu ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1), a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Odmienne regulacje w tej kwestii wynikać mogą jedynie z innych ustaw (ust. 2). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej, o ile odnosi się do faktów. Według art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna m. in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. Podkreślić przy tym trzeba, że w otwartym katalogu form informacji publicznej podlegających udostępnieniu na mocy ww. ustawy, w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawodawca wskazał między innymi informację publiczną o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć (tiret pierwsze) regulując przy tym, że za dokument urzędowy w rozumieniu ustawy należy rozumieć treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwaloną i podpisaną w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowaną do innego podmiotu lub złożoną do akt sprawy (art. 6 ust. 2 ud.i.p.) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Po 127/14, CBOSA). Mając zatem na względzie powyższe, Sąd uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informację publiczną. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że projekt budowlany nie jest dokumentem wytworzonym przez organ. Został on jednak złożony z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że służy on realizacji przewidzianych prawem zadań z zakresu administracji architektoniczno - budowlanej. Do takich niewątpliwie należą dokumenty zawarte w projektach budowalnych, które w zakresie określonym ustawą podlegają sprawdzeniu przez ten organ będącego organem administracji architektoniczno - budowalnej w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, co też wynika z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 ). Zgodnie z jego brzmieniem przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Tak więc projekt budowlany podlegał ocenie przez organ i który był zobowiązany do przekazania treści tego projektu skarżącej w odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej. W przeciwnym bowiem wypadku, organ pozostawał w stanie bezczynności. W przedmiotowej sprawie w trakcie postępowania przed sądem administracyjnym uległ zmianie stan faktyczny. Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] września 2016r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla l. Sp. z o.o. Sp. K. w T. Orzeczenie zostało doręczone Wspólnocie Mieszkaniowej w T. W dniu rozprawy pełnomocnik potwierdził do protokołu, że Wspólnota po wniesieniu skargi do Sądu została uznana za stronę postępowania i w dniu [...] sierpnia 2016r. jej przedstawiciel zapoznał się z aktami postępowania, w których znajdował się projekt budowlany. Skoro organ po wniesieniu skargi, ale przed jej rozpoznaniem udzielił wnioskowanej informacji, przekazując skarżącej do wglądu akta, zawierające pozwolenie na budowę, Sąd w punkcie pierwszym sentencji wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Mając na względzie fakt udzielenia stronie skarżącej odpowiedzi na złożony wniosek oraz termin jej udzielenia, a także fakt dokonanej przez organ w odpowiedzi na wniosek oceny żądanej informacji, Sąd uznał, że organ wprawdzie pozostawał w bezczynności, jednakże nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w związku z czym, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 wyroku. Regulacje dotyczące udostępnienia informacji publicznej budzą wielokrotnie wątpliwości interpretacyjne. Zachowanie podmiotu zobowiązanego nie może być traktowane jako celowe działanie mające na celu uniemożliwienie uzyskania wnioskowanej informacji. Powyższa ocena skutkowała oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt I SAB/Wa 258/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl). W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny, okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczności dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie obejmującej wpis uiszczony od skargi na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2003.221.2193) w wysokości 100 zł.