II SAB/Bd 9/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 9 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi W. W. na bezczynność Rady Miejskiej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę. Skarżący W. W. w piśmie z dnia [...] sierpnia 2023 r. skierowanym do Przewodniczącego Rady Miasta złożył wniosek o udzielenie informacji, zwracając się o przeprowadzenie w tym celu kontroli, w zakresie środków wydanych przez Urząd M. na promocję miasta ze szczególnym uwzględnieniem poniesionych faktycznie kosztów oraz podanie cen wolnorynkowych od [...] stycznia 2023 r. do końca lipca wraz z materiałami ilustracyjnymi. Jak wyjaśnił informacja ta jest niezbędna w celu oceny sposobu wydatkowania środków na promocję miasta oraz promocję osoby samego Prezydenta, a ponadto umożliwi dokonanie wyceny rynkowej kampanii promującego się Prezydenta. Przewodniczący przekazał powyższy wniosek do Komisji Rewizyjnej oraz do P. G.. Przy piśmie z dnia [...] października 2023 r. Przewodniczący przesłał skarżącemu wyjaśnienia Prezydenta w zakresie zarzutów skarżącego dotyczących kontroli środków przeznaczonych na promocję w 2023 r. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący wniósł ponaglenie do Przewodniczącego, wskazując na brak odpowiedzi na pismo z dnia [...] sierpnia 2023 r. Podkreślił przy tym, że otrzymał pismo przewodnie wraz z pismem Prezydenta, jednak nie wypełnia ono w jego ocenie znamion odpowiedzi na jego wniosek. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. Przewodniczący poinformował, że odpowiedzi na wniosek z [...] sierpnia 2023 r. udzielił już dwukrotnie – w dniu [...] sierpnia 2023 r. informując, że wniosek w części dotyczącej kontroli przekazał Komisji Rewizyjnej oraz w dniu [...] października 2023 r. przekazując pismo Prezydenta. Pismem z dnia [...] listopada 2023 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uznanie za rażącą bezczynność Rady Miasta w związku z brakiem stosownej reakcji na jego wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. Jednocześnie wniósł o nałożenie kary finansowej w wysokości [...] zł imiennie od Przewodniczącego Rady. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przedmiotem wniesionej skargi jest bezczynność Rady Miejskiej w G. w sprawie reakcji na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. Jak wynika z analizy treści ww. wniosku skarżący złożył go w celu uzyskania informacji dotyczącej sposobu wydatkowania środków na promocję miasta przez Urząd M. G. – którą uznać należy za informację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "udip"). Jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip udostępnieniu podlega bowiem informacja publiczna, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Wobec braku ograniczeń w tym przepisie co do zakresu pojęcia majątku, przyjąć należy, że informacją publiczną o majątku jednostek samorządu terytorialnego będzie w konsekwencji treść każdej umowy cywilnoprawnej dotyczącej tego majątku, w tym mającej wpływ na stan tego majątku, czy sytuację prawną składników tego majątku (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2022 r., sygn. akt III OSK 2424/21 – dostępny na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Zgodnie zaś z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie udip udostępnieniu podlega również informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że skoro przedmiotowy wniosek o udzielenie informacji dotyczy kwestii wydatkowania przez Urząd M. G. środków publicznych na promocję (w tym promocję osoby Prezydenta M.) ze wskazaniem faktycznie poniesionych kosztów oraz cen rynkowych w okresie od 1 stycznia do lipca 2023 r. oraz udostępnieniem materiałów ilustracyjnych w tym zakresie, z jednoczesnym wskazaniem w jego treści na konieczność przeprowadzenia, w celu udzielenia tej informacji, odpowiedniej kontroli – wniosek ten potraktować należy jako wniosek o udzielenie informacji publicznej, do którego w związku z tym zastosowanie mają przepisy udip. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w sprawie nie doszło do bezczynności Rady Miasta dotyczącej reakcji na wniosek skarżącego z dnia [...] sierpnia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej, gdyż Rada Miejska nie była adresatem przedmiotowego wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r., a związku z tym nie mogła być bezczynna w jego rozpatrzeniu. Kluczowe znaczenie ma okoliczność – stwierdzona na podstawie akt przedstawionych Sądowi – że ww. wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. skarżący skierował do Przewodniczącego Rady Miejskiej, a nie zaś do samej Rady Miasta, wobec której złożył skargę na bezczynność. Przewodniczący Rady Miejskiej jest wymieniony jako jedyny adresat zarówno w ww. wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. jak i w piśmie z dnia [...] listopada 2023 r. stanowiącym "ponaglenie" na rozpoznanie tego wniosku. Ponadto z przedłożonych akt nie wynika, by przed wniesieniem skargi do tut. Sądu, skarżący zwrócił się bezpośrednio do Rady Miasta (jak też do organu wykonawczego gminy – tj. Prezydenta M.) z tożsamym wnioskiem o udostępnienie wnioskowej informacji. Skarżący w żaden sposób przed wniesieniem skargi nie określił, że jego wolą jest skierowanie wniosku, zaadresowanego jednoznacznie do Przewodniczącego Rady Miejskiej, do innego podmiotu, w szczególności do Rady Miejskiej. Przy czym, co należy podkreślić – przewodniczącego rady gminy oraz rady gminy jako organu stanowiący gminy, nie można utożsamiać (np. poprzez kierowanie do przewodniczącego rady wniosków, na które zgodnie z wolą wnioskodawcy odpowiedzi udzielać miałby de facto organ stanowiący gminy), gdyż po pierwsze są to odrębne podmioty, mające odrębne kompetencje, a po drugie przewodniczący nie reprezentuje organu stanowiącego na zewnątrz. Zaadresowanie pisma wyłącznie do przewodniczącego nie jest zatem równoznaczne z wniesieniem pisma do rady gminy. Wobec tego, w ocenie Sądu, jeśli skarżący nie wystąpił bezpośrednio do Rady Miejskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r. – co w obliczu przedstawionych w sprawie dowodów nie ulega wątpliwości - to nie może on skutecznie zarzucić temu organowi bezczynność w rozpoznaniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. Brak wniesienia do Rady Miasta wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r., oznacza że organ ten nie mógł być bezczynny w jego rozpatrzeniu. Odnosząc się zaś do samej okoliczności skierowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej do Przewodniczącego Rady Miasta, stwierdzić należy, że w świetle przepisów udip podmiot ten nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej i w związku z tym nie miał on obowiązku rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, ani też przekazania go innemu podmiotowi. Co prawda w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych prezentowane było stanowisko, zgodnie z którym Przewodniczący Rady Gminy był traktowany jako podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 3 udip (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 665/12 i z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 - dostępne jw.). Powyższe orzeczenia zapadły jednak przed podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (dostępna jw.) odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. Powyższa uchwała w niniejszej sprawie wprost nie ma zastosowania, gdyż przedmiot sprawy jest inny, ale nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. W szczególności wyrażono w niej pogląd, mający wyraźne odniesienie do przedmiotowej sprawy, iż przewodniczący rady ma bardzo wąsko określone kompetencje ustawowe, co w intencji ustawodawcy miało na celu ograniczenie jego roli. Wykładnię właściwych przepisów kompetencyjnych, która w sposób rozszerzający określa zadania i uprawnienia przewodniczącego rady, uznać trzeba w związku z tym za niewłaściwą. Mając na uwadze powyższe nie sposób obronić tezę, iż przewodniczący rady jest podmiotem właściwym do rozpatrywania wniosków o udostępnienie informacji publicznej, skoro niemożliwym jest przypisanie mu statusu organu gminy lub podmiotu niebędącego organem, wyposażonego we władztwo administracyjne, którego czynności podlegają kontroli sądu administracyjnego przewidzianej w ppsa (por. też postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 168/13 – dostępne jw.). W obliczu wyraźnego określenia zadań przewodniczącego rady w art. 19 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej jako "usg") niewłaściwym byłoby uznanie uprawnienia (obowiązku) tego podmiotu do udostępnienia informacji publicznej na zasadach opisanych w udip. Ponadto należy mieć na uwadze, iż istotą funkcji przewodniczącego rady gminy (miasta) nadawanej radnemu jest usprawnienie prac rady pod względem organizacyjnym, co zresztą podkreślone zostało wyraźnie przez prawodawcę poprzez użycie w art. 19 ust. 2 usg zwrotu "wyłącznie". Podzielić należy więc pogląd, że kompetencje radnego wykonującego przedmiotową funkcje nie obejmują kategorii spraw, których ustawodawca w usg nie przewiduje. Podkreślić powtórnie należy, że objęcie funkcji przewodniczącego rady miasta nie pozbawia radnego jego statusu – scedowane na niego zostają jedynie dodatkowe, przewidziane w usg obowiązki. W związku z tym nie nabywa on legitymacji do występowania w charakterze samodzielnego organu, czy też podmiotu wykonującego zadania publiczne w rozumieniu udip. Przeciwny wniosek prowadziłby do trudnej do zaakceptowania sytuacji, w której członek kolegialnego organu samorządowego zobowiązany byłby do udostępniania informacji publicznej z racji na pełnioną funkcję, a ewentualną odmowę takiego udostępnienia musiałby stosować w przewidzianej przepisami formie decyzji administracyjnej. Żaden przepis obowiązującego prawa nie upoważnia wspomnianych podmiotów do wydawania aktów administracyjnych. Wobec tego Sąd wskazuje, że także ewentualna skarga na bezczynność Przewodniczącego Rady (w razie wniesienia skargi wobec tego podmiotu) nie mogłaby być uwzględniona przez Sąd z uwagi na brak możliwości uznania Przewodniczącego Rady za podmiot (organ) zobowiązany w trybie udip do udostępnienia informacji objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2023 r. Podkreślić należy przy tym, że po stronie Przewodniczącego nie było również obowiązku przekazania wniosku skarżącego według właściwości, a już tym bardziej ustalania podmiotu, który winien udzielić odpowiedzi na ten wniosek (zwłaszcza że wniosek był jednoznacznie zaadresowany do Przewodniczącego). W określonym treścią art. 19 ust. 2 usg zakresie nie mieści się kompetencja przewodniczącego do przekazywania według właściwości innym organom skarg, wniosków i petycji. Jest to bowiem czynność "zewnętrzna" zarezerwowana dla organu jednostki samorządu terytorialnego – którym przewodniczący nie jest. Bez wpływu na powyższe pozostają przy tym wszelkie działania podjęte w okolicznościach sprawy w następstwie otrzymania przedmiotowego wniosku przez Przewodniczącego (w tym zwrócenie się do Prezydenta o udzielenie wyjaśnień), który to – jak już wykazano powyżej – niezależnie od tego jakie podjął w niniejszej sprawie kroki, nie był podmiotem upoważnionym na podstawie przepisów udip do procedowania wniosku skarżącego, ani też podmiotem na którego przepisy prawa nakładają obowiązek przekazywania tego rodzaju wniosku według właściwości. Ponadto w sprawie, niezależnie od podjętych działań, to Przewodniczący Rady ostatecznie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. przesyłając mu wyjaśnienia P. G.. Reasumując stwierdzić należy więc, że ewentualna bezczynność Przewodniczącego w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] sierpnia 2023 r. nie mogłaby być skutecznie zakwestionowana w drodze skargi do sądu administracyjnego, gdyż w świetle przepisów udip nie jest on podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na uwzględnienie nie zasługuje również wniosek skarżącego o nałożenie na Przewodniczącego – a więc podmiot niebędący organem wobec którego złożono skargę - kary finansowej, sformułowany na gruncie skargi na bezczynność Rady Miejskiej. Sąd orzekając w sprawie skargi na bezczynność uprawniony jest bowiem jedynie do wymierzenia grzywny organowi, którego skarga dotyczy lub przyznania od tego organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną, a jak już wykazano powyżej – skarga w niniejszej sprawie nie dotyczy Przewodniczącego. Stwierdzając więc, że przedmiotowa skarga została wniesiona na bezczynność podmiotu (Rady Miejskiej G.), który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] sierpnia 2023 r., a ponadto że sam wniosek z dnia [...] sierpnia 2023 r. został skierowany do podmiotu (Przewodniczącego Rady Miasta) nie będącego podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, Sąd uznał, że wniesiona w sprawie skarga nie mogła być uwzględniona. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 935) oddalił skargę W. W..