II SAB/Bd 91/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność [...] w G. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] w G. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2017 r. w zakresie żądania udostępnienia informacji o wykazie i wielkości wkładów sponsorów uroczystości "[...]", w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; 2. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku określonego w pkt 1 sentencji wyroku w zakresie dotyczącym pkt 1 wniosku; 3. stwierdza, że [...] w G. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od [...] w G. na rzecz K. H. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] r. skarżący K. H. skierował do Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w G. (dalej powoływanego też jako "Szpital") wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji przez Szpital w dniu [...] r. "Gali z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B." w zakresie obejmującym: całkowity koszt organizacji uroczystości, koszty poniesione przez Szpital na organizację uroczystości, liczbę pracowników Szpitala zaangażowanych w organizację uroczystości oraz wykaz i wielkość wkładów sponsorów uroczystości. W dniu [...] r. Szpital poinformował skarżącego, że koszty zorganizowania uroczystości poniosły w całości podmioty prywatne, które nadzorowały wydatkowanie ich środków na ten cel, że Szpital nie poniósł z tego tytuł żądnych kosztów oraz, że zaangażowanie pracowników Szpitala nastąpiło w ramach ich obowiązków wynikających z umowy o pracę i stanowiło niewielki wkład. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w G. w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, domagając się zobowiązania Szpitala do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia [...] r. i wymierzenia Szpitalowi grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżący zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm., dalej powoływanej jako "ustawa o dostępie do informacji publicznej" lub "udup"), poprzez nieudostępnienie skarżącemu pismem z dnia [...] r. informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Szpitala Specjalistycznego im. [...] w G. wniósł o jej oddalenie. Dyrektor Szpitala powołał się na udzieloną skarżącemu w dniu [...] r. odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Wskazał również, że na dzień udzielenia odpowiedzi Szpital nie posiadał pełnych danych, bowiem w trakcie była realizacja przelewów od prywatnych sponsorów na rzecz Szpitala, a także realizowane były z tych środków płatności ze strony Szpitala na rzecz podmiotów realizujących galę. Podniósł też, że istotnym w sprawie jest fakt, że sponsorzy to podmioty prywatne, które nie wyraziły zgody na ujawnienie ich danych, a tym bardziej kwoty sponsorowanej, a niektóre podmioty wręcz wskazały, że nie pozwalają na taką identyfikację. Ta cecha sponsoringu ogranicza prawo do informacji publicznej na podstawie art. 5 udip. Jednocześnie Dyrektor Szpitala poinformował, że według danych na dzień [...] r. wpływ środków od sponsorów na sfinansowanie gali wynosi [...] zł, że w najbliższych dniach nastąpić ma dodatkowa wpłata na kwotę [...]zł, że dokonane zapłaty na rzecz usługodawców realizujących usługi związane z galą na dzień [...] r. wyniosły [...] zł, co stanowi 100% zobowiązań do zapłaty oraz, że wolne środki to kwota [...]zł plus oczekiwana wpłata [...] zł. Wyrokiem z dnia [...] r. o sygn. akt II SAB/Bd 81/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Bydgoszczy oddalił przedmiotową skargę K. H. wskazując, że informacje dotyczące wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości nie stanowią informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany przez Dyrektora Szpitala, gdyż informacje te dotyczą działalności podmiotów prywatnych w zakresie dysponowania ich prywatnym majątkiem (informacje o środkach, które nie są środkami publicznymi nie stanowi informacji publicznej). Sąd powołał się także na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip, w związku z zastrzeżeniem anonimowości danych przez prywatne podmioty sponsorujące uroczystość. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej wniesionej przez K. H. od powyższego wyroku, w którym skarżący kasacyjnie zakwestionował stanowisko Sądu I instancji o zasadności nie udzielenia stronie informacji odnośnie wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości, jako informacji nie stanowiącej informacji publicznej i objętej tajemnicą przedsiębiorcy, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) wyrokiem z dnia 20 września 2018 r. o sygn. akt I OSK 1347/18 uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd II instancji podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie, że informacja odnośnie wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości stanowi informację publiczną, gdyż przekazane od podmiotów prywatnych środki na zorganizowanie uroczystości w momencie ich wpływu na rachunek bankowy Szpitala stały się majątkiem publicznym, środkami wydatkowanymi publicznie przez podmiot publiczny. NSA podkreślił, że powołanie się przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na przepisy art. 5 ust. 1 i 2 udip skutkować może jedynie wydaniem decyzji o odmowie udzielania informacji publicznej, a nie jak nieprawidłowo uczyniono to w sprawie, pisemnym powiadomieniem o fakcie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jednocześnie NSA zaznaczył, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, informacja ta musi mieć obiektywnie wartość gospodarczą (nie jest tu wystarczające jedynie oświadczenie przedsiębiorcy), którą musi wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W sprawie natomiast organ nie ustalił czy żądana informacja spełniają wymóg posiadania wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy, a Sąd I instancji działania takie wadliwie zaakceptował. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, dokonywaną pod względem zgodności z prawem, a więc w oparciu o kryterium legalności. Kontrola ta, w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa") obejmuje także orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność. Pojęcie bezczynności wiąże się z sytuacją, gdy organ będąc właściwym i zobowiązanym do załatwienia sprawy, nie czyni tego w terminie określonym przepisami prawa. Dla stwierdzenia tego stanu rzeczy nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana. W tym zakresie nie jest zatem istotne, czy bezczynność organu była przez organ zawiniona, czy też wynikała ona jedynie z błędnego jego przekonania co do sposobu załatwienia danej sprawy. Ze względu, że o przedmiocie sprawy wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 20 września 2018 r. uchylającym wyrok tut. Sądu z dnia 18 października 2017 r. i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania, ocena zaskarżonej bezczynności wymagała zastosowania się do ww. kryterium kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, z uwzględnieniem dyrektywy wynikającej z treści art. 190 ppsa, a obligującej sąd któremu sprawa została przekazana (z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie) do zastosowania się do wykładni prawa dokonanej w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przepis art. 190 ppps wskazuje bowiem jednoocznie na związanie Sądu, któremu sprawa została przekazana, wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji, powoduje iż sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy, zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia wnioskowanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania udip, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowił kwestii spornej między stronami. Stosownie do treści art. 4 ust. 1 pkt 4 udip obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości, że wykonujący zadania publiczne samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej, jakim jest Regionalny Szpital Specjalistyczny im. [...] w G., reprezentowany przez Dyrektora, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do zakresu przedmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że w sprawie skarżący domagał się od Szpitala informacji w zakresie całkowitych kosztów organizacji przez Szpital "Gali z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B.", kosztów poniesionych przez Szpital na organizację uroczystości, liczby pracowników Szpitala zaangażowanych w organizację uroczystości, a także wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości. Część informacji Szpital udostępnił wnioskodawcy przed złożeniem skargi na bezczynność, część już po złożeniu skargi - w odpowiedzi na skargę. W następstwie wydanego przez tut. Sąd wyroku z dnia 18 października 2017 r. oddalającego skargę na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, skarżący wnosząc do NSA skargę kasacyjną na powyższy wyrok zakwestionował wyłącznie stanowisko Sądu I instancji odnośnie zasadności nie udzielenia skarżącemu informacji co do wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości, w związku z tym, iż informacja ta nie ma charakteru informacji publicznej. Oznacza to, że w sprawie to kwestia udostępnienia informacji dotyczącej wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości stanowi istotę i przedmiot sporu w sprawie. Stosownie do art. 1 ust. 1 udip tylko informacja publiczna w rozumieniu udip podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w udip. Informacją publiczną jest zaś każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 udip). Przepis art. 6 ust. 1 udip zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, wśród których znalazła się m.in. informacja o podmiotach określonych w art. 4 ust. 1 udip, w tym o majątku którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 3 udip). Informacja o majątku, którym dysponuje podmiot wykonujący zadania publiczne stanowi zatem, na podstawie wyraźnego brzmienia przywołanego przepisu, informację publiczną. Również przepis art. 6 ust 1 pkt 5 udip stanowi o obowiązku informowania o majątku publicznym. Majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu od którego pochodzi – zostaje przeznaczony do użytku publicznego. Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. Z akt sprawy wynika, że organizatorem Gali z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B. był Szpital, a zatem wykonujący zadania publiczne podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala wprost stwierdził, że to Szpital, a nie sponsorzy, zawierał umowy z podmiotami realizującymi Galę i to Szpital dokonywał płatności na rzecz tych podmiotów. Potwierdza to również fakt, że Szpital czekał z realizacją tych płatności na wpływ środków od sponsorów. Po przekazaniu więc Szpitalowi środków od sponsorów (wpływu ich na rachunek bankowy Szpitala), środki te znajdowały się już w dyspozycji Szpitala, stanowiły zatem majątek publiczny, a źródło pozyskania tych środków, jak również ich wysokość uznać należało, jak podkreślił to NSA w wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 września 2018 r., za informację publiczną, do udzielenia której zobowiązany był podmiot publiczny. Środki wydatkowane przez Szpital na organizację uroczystości stanowiły więc majątek publiczny przeznaczony do użytku publicznego, i bez znaczenia dla oceny tego stanu rzeczy jest okoliczność, że środki te Szpital pozyskał od prywatnych podmiotów – z chwilą bowiem ich przekazania Szpitalowi stanowiły one majątek publiczny, wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem przez podmiot publiczny. Środki te stały się więc środkami wydatkowanymi publicznie, nawet jeśli ich źródło pierwotnie stanowiła dotacja prywatna. Z powyższych względów, informację dotyczącą wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości należało uznać za informację publiczną. Skoro więc Szpital był podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a żądana informacja stanowiła informację publiczną, to zobowiązany był on zareagować na wniosek w sposób i trybie przewidzianym w udip. Ustawa o dostępie do informacji publicznej reguluje zarówno procedurę udostępnienia informacji publicznej, jak i tryb odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W związku z tym, iż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, udostępnienie informacji następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 udip jedynie dla odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na ograniczenia z art. 5 udip lub ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego w przypadku informacji przetworzonej, oraz dla umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 udip, a więc gdy zachodzą określone w tym przepisie przesłanki do umorzenia postępowania. Z akt sprawy wynika, że do dnia wydania przedmiotowego wyroku ani nie została udostępniona skarżącemu informacja odnośnie wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości, ani też nie została wydana decyzja w tym przedmiocie. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie Szpital będąc podmiotom właściwym i zobowiązanym w sprawie udzielenia informacji publicznej, ani w ustawowym terminie nie udostępnił skarżącemu w drodze czynności materialno-technicznej żądanej informacji publicznej co do wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną, to tym samym przedmiotową skargę w sprawie bezczynności organu należało we wskazanym zakresie uznać za uzasadnioną, albowiem Szpital, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie podjął w sprawie wniosku skarżącego działań przewidzianych przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyrażone natomiast w odpowiedzi na skargę stanowisko, że sponsorzy to podmioty prywatne, które nie wyraziły zgody na ujawnienie ich danych i kwoty sponsorowanej, i że ta cecha sponsoringu ogranicza prawo do informacji publicznej na podstawie art. 5 udip, nie oznacza, że w sprawie nie zaistniał stan bezczynności, gdyż ograniczenia prawa do informacji określone w art. 5 udip, skutkować mogą jedynie wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie milczeniem organu czy pisemnym powiadomieniem o odmowie udzielania wnioskowanej informacji. W związku z tym, iż taka decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na ograniczenia z art. 5 udip nie została w sprawie wydana, to nie ulega wątpliwości, że w sprawie zaistniał stan bezczynności. Na marginesie jednak podkreślić należy, że dla odmówienia udostępnienia danej informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 udip, spełniona musi być zarówno przesłanka formalna w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności, jak i przesłanka materialna polegająca na tym, że dane informacja musi obiektywnie posiadać wartość gospodarczą, co musi wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie Szpital nie podjął w ustawowym terminie żadnego ze wskazanych działań składających się na ustawowy tryb reakcji na wniosek o udostępnienie informacji publicznej odnośnie wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości, to tym samym pozostaje on w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego we wskazanym zakresie. Dlatego też Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ppsa zobowiązał Szpital w punkcie 1 wyroku do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. w zakresie żądania udostępnienia informacji o wykazie i wielkości wkładów sponsorów uroczystości w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Z akt sprawy wynika, że informacja co do całkowitego kosztu organizacji uroczystości została udostępniona skarżącemu w odpowiedzi na skargę, a zatem dopiero w następstwie wniesienia skargi na bezczynność Szpitala. Uznając zatem, że w sprawie we wskazanym zakresie wystąpił stan bezczynności, gdyż Szpital udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację z przekroczeniem przewidzianego w art. 13 ust.1 udip terminu, który to stan bezczynności, istniejący w dniu wniesienia skargi, przed wydaniem wyroku przez Sąd ustał, należało uznać niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne za bezprzedmiotowe w zakresie orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej w zakresie objętym pkt 1 wniosku. W konsekwencji więc Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Szpitala do załatwienia wniosku skarżącego odnośnie informacji dotyczącej całkowitego kosztu organizacji uroczystości, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. W zakresie pozostałych informacji objętych wnioskiem z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej Sąd skargę oddalił, uznając że informacje te zostały udostępnione skarżącemu i, że nie stanowią one aktualnie przedmiot sporu w sprawie. O powyższym Sąd orzekła w pkt 4 wyroku. W związku z tym, iż stwierdzona w sprawie bezczynność Szpitala, zdaniem Sądu, nie ma miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wynika ona raczej z nieznajomości powyższej problematyki, a nie lekceważenia wnioskodawcy, czy też celowego wprowadzania go w błąd, nie było podstaw do zakwalifikowania zaistniałej bezczynności jako rażącego naruszenia prawa, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a ppsa w punkcie 3 wyroku. Powyższa ocena skutkowała także oddaleniem wniosku o wymierzenie organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 1a ppsa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego i zamierzonego unikania zgodnego z prawem zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania Szpitala (w tym także reakcja Szpitala na wniosek o udostępnienie informacji publicznej pismem z dnia [...] r.) nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny. Okoliczności sprawy nie wskazywały także na konieczność dyscyplinowania organu w celu zapewnienia podjęcia przez niego dalszych czynności. Podkreślić należy, że nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ppsa ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.