II SAB/Bd 94/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2024 r. sprawy ze skargi M. R. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do rozpoznania wniosku M. R. z dnia [...] czerwca 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej, 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego opisanego w punkcie 1, 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz M. R. kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z 3 lipca 2024 r. M. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Wójta Gminy R. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej wnioskiem z 12 czerwca 2024 r. (data wpływu do organu), w zakresie "skanu pism skierowanych do Komendy Powiatowej Policji w A. w związku z pismem [...] z dnia 26 marca 2024 r. skierowanym do Urzędu Gminy w R.", wnosząc o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, zobowiązanie organu do załatwienia wniosku niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wyjaśnił, że wniosek wpłynął 12 czerwca 2024 r., zaś odpowiedzi na niego udzielono 4 lipca 2024 r. O ile odpowiedź na wniosek została udzielona po upływie ustawowego terminu 14 dni, to jednak organ nie pozostał bierny wobec wniosku. W związku z powyższym wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Wójta Gminy do załatwienia wniosku o udostępnienia informacji publicznej oraz stwierdzenie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W piśmie procesowym z 28 października 2024 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko. Wskazał, że w dniu 4 lipca 2024 r. otrzymał wnioskowaną informację. W piśmie z 15 listopada 2024 r. organ podtrzymał wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę, wskazując, że nierozpoznanie wniosku w terminie było skutkiem trudności organizacyjnych w urzędzie obsługującym organ. Wskazał, że działanie skarżącego, z uwagi na wielość składanych wniosków o udostępnienie informacji publicznej, nosi znamiona nadużycia prawa do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć argumentacja strony skarżącej tylko w części okazała się zasadna. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 – dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądowa kontrola administracji publicznej, dokonywana w oparciu o kryterium legalności, obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłość. Z bezczynnością organu mamy do czynienia, gdy w ustalonym przepisami terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W kontrolowanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 902 – dalej "u.d.i.p."). Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, jak i procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej. Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W przykładowym katalogu ("w szczególności") ustawodawca wymienia m.in. organy władzy publicznej. Wójt Gminy niewątpliwie jest organem władzy publicznej zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odnośnie samego pojęcia informacji publicznej art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r. w sprawach o sygn. akt II SA 181/02, II SA 1956/02 i II SA 2036-2037/02, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl; zob. też M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28-29). Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez zobowiązane podmioty wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw. W ocenie Sądu możliwie szeroko należy rozumieć pojęcie sprawy użyte w ww. przepisie. Chodzi tu nie tylko o sprawy administracyjne, których celem jest doprowadzenie do ukształtowania sytuacji prawnej strony tego postępowania danym rozstrzygnięciem administracyjnym, ale wszelkie sprawy, w których organ występuje jako podmiot realizujący zadania publiczne, niekoniecznie nakierowane na wydanie aktu w ramach swojego imperium (aktu władczego), ale i w których czynności organu są skutkiem realizacji przez niego sfery swojego dominium (związanej z uprawnieniami właścicielskimi mienia publicznego). W świetle powyższego nie wzbudziło wątpliwości Sądu (ale i również stron postępowania) że korespondencja prowadzona z Komendą Powiatową Policji w przedmiocie notatki z ujawnionych nieprawidłowości w stanie drogi lub infrastruktury drogowej, stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 pkt 1 u.d.i.p., podlegającą udostępnieniu na zasadach opisanych w tej ustawie. Dotyczy bowiem sprawy z zakresu zadań gminy opisanych w art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1465), zgodnie z którym zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Formy aktywności organu wobec wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikają wprost z przepisów u.d.i.p. Ustawa stanowi, że jeżeli adresat wniosku dysponował żądaną informacją, winien on - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie mogła być udostępniona w tak ustalonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku, i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja nie może zostać udostępniona, bądź też postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ma miejsce w sytuacji, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), lub przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Również w wypadku ustalenia, że żądana informacja jest informacją publiczną o charakterze przetworzonym, a wnioskodawca - pomimo wezwania - na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, wówczas prawidłową formą załatwienia wniosku jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że podmiot nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ lub podmiot zobowiązany informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też zachodzi sytuacja wskazana w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., a więc że informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują. Jak wynika z akt sprawy skarżący domagał się od Wójta Gminy udostępnienia informacji publicznej w postaci "skanu pism skierowanych do Komendy Powiatowej Policji w A. w związku z pismem [...] z dnia 26 marca 2024 r. skierowanym do Urzędu Gminy w R.". Wymienione pismo z 26 marca 2024 r. stanowiło przekazaną do organu notatkę KPP w A. o ujawnionych nieprawidłowości w stanie drogi – złego stanu nawierzchni drogowej (k. 7 akt adm.). Zgodnie z wcześniejszymi rozważaniami wniosek skierowany został do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, a także zawierał żądanie udostępnienia informacji o charakterze informacji publicznej. W tej sytuacji organ będący w posiadaniu żądanej informacji publicznej, w przepisanym terminie, winien ją albo udostępnić, albo odmówić jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej motywując to którąś z przewidzianych w u.d.i.p. przesłanek. W sytuacji zaś, gdyby wskazaną we wniosku informacją organ nie dysponował, zwykłym pismem winien poinformować o tym wnioskodawcę. Przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w 12 czerwca 2024 r. (k. 1 akt adm.). Niesporna w sprawie pozostaje okoliczność, że w przepisanym 14-dniowym terminie (tj. do 26 czerwca 2024 r. włącznie) organ nie udzielił odpowiedzi na ten wniosek. Bez wątpienia zatem organ pozostawał w bezczynności względem wniosku skarżącego i bezczynność ta trwała w chwili wniesienia skargi do sądu (3 lipca 2024 r.). Z akt sprawy wynika nadto, że dopiero pismem z 1 lipca 2024 r. (z podpisanym elektronicznym z 2 lipca 2024 r. (znak [...]) pracownik Urzędu Gminy złożył wyjaśnienia do Komendy Powiatowej Policji w nawiązaniu do notatki z ujawnionych nieprawidłowości w stanie drogi z dnia 26 marca 2024 r.) Organ udostępnił żądaną informację pismem datowanym na 2 lipca 2024 r., które skarżącemu doręczono w dniu 4 lipca 2024 r. ( oświadczenie skarżącego i k. 4 akt adm.). Organ nie wykazał, izby odpowiedź na wniosek skierował do skarżącego przed wniesieniem przez M. R. skargi na bezczynność. Dodatkowo na podstawie programu śledzenia przesyłek powszechnie dostępnego na stronie operatora publicznego Poczty Polskiej https://emonitoring.poczta-polska.pl wynika wprost, że przesyłkę zawierającą ww. odpowiedź (o numerze [...]) nadano na adres skrzącego dopiero w dniu 3 lipca 2024 r. o godz. 13.46 W konsekwencji nie budzi wątpliwości, że w chwili wniesienia do sądu administracyjnego niniejszej skargi Wójt Gminy pozostawał w bezczynności wobec wniosku skarżącego z 12 czerwca 2024 r. naruszając wskazane w skardze przepisy prawa. O powyższym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność Wójta nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (vide: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, dostępny jw.). Chodzi tu o naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (vide: B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Taka sytuacja nie zachodzi w przedmiotowej sprawie. Przekroczenie terminu udostępnienia informacji nie jest znaczące. Na skutek skargi na bezczynność organ udostępnił informację, aczkolwiek na dzień składania wniosku i na dzień wniesienia skargi sytuacja faktyczna była odmienna. Na dzień złożenia wniosku o udostępnienie skanu pism kierowanych do KPP w A. w związku z przywołanym wyżej pismem skierowanym do Urzędu Gminy, (jak i w 14-odniowym terminie organ winien udzielić odpowiedzi, że nie skierował żadnych pism, zatem nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Istotą sprawy zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest bowiem jedynie jej udostępnienie w formie czynności materialno-technicznej, lub odmowa udostępnienia czy to w formie decyzji administracyjnej, czy zwykłego pisma informacyjnego np. w sytuacji gdy organ nie posiada wnioskowanej informacji publicznej. Pismo w tej sprawie organ wystosował do KPP wszakże dopiero 2 lipca 2024 r., po czym udostępnił skarżącemu odpis tego pisma. Nie można jednak stwierdzić, aby organ zignorował wniosek, czy też skargę na bezczynność, która wywołała oczekiwany przez skarżącego skutek. Nie bez znaczenia w okolicznościach sprawy w tym zakresie pozostają wyjaśnienia organu zawarte w piśmie z 15 listopada 2024 r., wskazujące na panujące w organie (urzędzie go obsługującym) trudności o charakterze organizacyjnym. Nie stanowią one jednak uzasadnienia dla niedochowania przez organ terminu realizacji wniosku o udostępnienie informacji, co w tej sprawie winno nastąpić niezwłocznie, skoro organ żądaną informacją nie dysponował. Z kolei wykazywana w tym piśmie organu ponadstandardowa aktywność skarżącego w zakresie składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej (w okresie od 27 maja do 9 września 2024 r. skarżący złożył 21 wniosków), nie może wpłynąć na ocenę stanu bezczynności w niniejszej sprawie, która dotyczy wniosku z 12 czerwca 2024 r. – był to zatem dopiero drugi ze wskazanych wniosków, do tego nie wymagający znacznego nakładu pracy dla udzielenia we wnioskowanym zakresie odpowiedzi. Sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszej sprawie w ten sposób, że po wniesieniu skargi na bezczynność kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, za pośrednictwem organu, zatem już po zainicjowaniu przez stronę skarżącą postępowania sądowoadministracyjnego, podmiot zobowiązany załatwił wniosek skarżącego udostępniając mu żądaną informację. Tym samym organ w całości załatwił wniosek o udostępnienie informacji publicznej i przestał pozostawać w bezczynności. To zaś oznacza, że w dniu wyrokowania brak było podstaw do zobowiązywania organu do rozpoznania tego wniosku, a postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W związku z tym, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącej, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania w postaci wpisu od skargi (100 zł) Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a