II SAB/Bd 96/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Anna Klotz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi firmy A na bezczynność Ośrodka Ruchu Drogowego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Ośrodka Ruchu Drogowego do rozpoznania punktu 5 wniosku skarżącej z dnia 16 kwietnia 2021 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Ośrodek Ruchu Drogowego dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Ośrodka Ruchu Drogowego na rzecz skarżącej 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. O. z siedzibą w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na bezczynność Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w zakresie informacji zawartej we wniosku z [...] kwietnia 2021 r. Skarżący podał w skardze, że wnioskował o udzielenie informacji publicznej przez Dyrektora Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T., dotyczącej treści zgody udzielonej przez Marszałka Województwa [...] lub Zarząd Województwa [...] na wykorzystywanie pojazdu służbowego WORD T. przez Dyrektora WORD T. M. S. oraz Z-cy Dyrektora WORD T. R. N. Skarżący uważa, że zobowiązany organ pozostaje w bezczynności, ponieważ w odpowiedzi na wniosek otrzymał od WORD T. pismo z [...] kwietnia 2021 r., które nie zawierało informacji publicznej, o którą wnioskował. Podał również, że do dnia dzisiejszego (sporządzenia skargi), nie została udostępniona przez podmiot informacja publiczna, o którą wnioskował. Organ w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z [...] kwietnia 2021 r., m.in. na pytanie zawarte w punkcie 5 o treści: "Czy posiada Pan pisemną zgodę Marszałka lub Zarządu Województwa [...] na wykorzystanie pojazdu służbowego? Jeśli tak, to wnoszę o udostępnienie jej treści". W piśmie z [...] kwietnia 2021 r. organ odpowiedział: "Zgoda taka została udzielona". W udzielonej odpowiedzi na skargę Wojewódzki Ośrodek Ruchu Drogowego w T. wskazał, że w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. udzielił informacji w terminie ustawowym. Jako dowód załączył pismo WORD z [...] kwietnia 2021 r. ([...]). Zdaniem organu udostępnienie treści pisemnej zgody nie ma podstaw prawnych. Zgoda została udzielona, o czym wnioskodawca został powiadomiony. Zgoda organu nadzorującego sprowadziła się do lapidarnego wyrażenia zgody na korzystanie z samochodu służbowego. Organ podał, że skarżący skierował do niego szereg wniosków i uważa działania R. B. za nękające, a także sprzeczne z istotą dostępu do informacji publicznej. WORD postawił wnioskodawcy zarzut nadużywania prawa do informacji publicznej, podając, że w roku 2021 Skarżący , działając pod szyldem związku zawodowego, złożył nękająco do WORD co najmniej kilkanaście wniosków dotyczących wielu obszarów funkcjonowania WORD w T. Organ wymienił wnioski kierowane do niego. Organ wniósł o niepodejmowanie jakichkolwiek działań szykanujących lub sankcyjnych, wskazując na pełne zaangażowanie WORD w wyjaśnienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co, następuje: Skarga jest zasadna. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), stanowiącym, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zagadnienia dotyczące dostępu do informacji publicznej zostały uregulowane przez ustawodawcę w przepisach ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, dalej powoływana jako udip). W rozumieniu art. 1 ust. 1 cyt. ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1. Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji, w myśli art. 4 ust. 1 udip, są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: pkt 1 - organy władzy publicznej; pkt 2 - organy samorządów gospodarczych i zawodowych; pkt 3 - podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; pkt 4 - podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; pkt 5 - podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że definicja pojęcia "informacji publicznej" wynikająca z art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 udip, ma szeroki zakres przedmiotowy i obejmuje każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 udip, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ustawa o dostępie do informacji publicznej wymienia trzy formy załatwienia sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. Mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek, winien udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), bądź też odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1) albo umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1), wydając decyzję. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek wchodzi w rachubę tylko wówczas, gdy informacja publiczna nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium. Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Przepis art. 1 u.d.i.p. zawiera dwa określenia, których zarówno sama ustawa, jak i inne akty prawne nie definiują: "sprawy publiczne" i "informacja publiczna". Wobec zbieżności obu pojęć dochodzi właściwie do tłumaczenia ich znaczenia metodą idem per idem, trudno zatem wyznaczyć - tylko w oparciu o ten przepis - granice zbioru sformułowania informacja publiczna. Zakres pojęcia "informacja publiczna" dookreślony jest w art. 6 u.d.i.p. Przepis ten zawiera ponad 30 pozycji, a posłużenie się przez ustawodawcę wyrazem "w szczególności" świadczy o tym, że ten i tak obszerny katalog nie jest zamknięty. Jego podstawową funkcją jest wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych. Katalog ten interpretowany musi być przy tym nie tylko jako niezbędna konkretyzacja postanowień art. 1 ust. 1 u.d.i.p., ale także w kontekście realizacji uprawnień wynikających z art. 61 Konstytucji RP. Jednocześnie sposób określenia podstawowych kategorii informacji publicznych pozwala na ustalenie pewnych generalnych prawidłowości, co do sposobu ustalania granic tego pojęcia. Zakres danych jakie uznane mogą być za mieszczące się w kategorii "informacji publicznej" nie może być bowiem nieograniczony. Nie każda informacja wytworzona przez władze publiczne staje się niejako automatycznie informacją publiczną. Informacją publiczną jest tylko taka informacja, która dotyczy spraw o charakterze publicznym, związanych z wykonywaniem zadań z zakresu funkcjonowania państwa. Jak już wskazano, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, a które na podstawie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępniania informacji, które mają walor informacji publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają wszelkiego rodzaju dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Zawarte w art. 61 Konstytucji RP oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji dotyczy informacji o sprawach publicznych, a nie informacji o sprawach prywatnych. Bezczynność organu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji. WORD będący adresatem wniosku z [...] kwietnia 2021 r. jest podmiotem zobligowanym do udostępnienia informacji w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 udip, gdyż jest organem, wojewódzką samorządową osobą prawną. W konsekwencji, adresat wniosku zobowiązany jest do załatwienia wniosku strony skarżącej w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenianej sprawie, w ustawowym terminie organ udostępnił żądaną przez skarżącego informację publiczną, ale nie w pełnym zakresie. Na pytanie skarżącego, dotyczące punktu 5 odpowiedział, że zgoda została udzielona. Nie udostępnił jednak skarżącemu treści tej zgody. Wniosek skarżącego wprost określał, że jeśli zgoda została udzielona, to wnosi on o udostępnienie jej treści. WORD nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w żadnym zakresie. Skoro zaś podmiot zobowiązany nie udostępnił informacji publicznej w pełnym zakresie w drodze czynności materialno-technicznej ani nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej - oznacza to, że pozostawał w bezczynności. W konsekwencji powyższego w pkt 1 sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpoznania wniosku Skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności – zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych jako rażąco naruszająca prawo jest traktowana bezczynność organu w stanie, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty i rażący, że dane naruszenie cechuje wyraźna sprzeczność z obowiązującym prawem, niezasługująca na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołująca dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z 27 marca 2013r., I OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014r., II SAB/Wr 14/14, wyrok WSA w Łodzi z 11 stycznia 2018r., II SAB/Łd 209/17, CBOSA). Charakter rażący ma więc bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (vide: wyrok NSA z 26 lutego 2016r. sygn. akt I OSK 2451/14, publ. CBOSA). W niniejszej sprawie nierozpatrzenie wniosku Skarżącego nie nosi cech rażącego naruszenia prawa – organ bowiem w piśmie z [...] kwietnia 2021r. odpowiedział na wniosek Skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. odnośnie punktu piątego, z tym że informacja okazała się niewyczerpująca. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z art. 210 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę 100 zł składa się równowartość uiszczonego wpisu sądowego od skargi.