SA/Bd 3318/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Asesor WSA Anna Klotz (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2004 r. na rozprawie przy udziale ---- sprawy ze skargi Burmistrza Miasta A. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] 2003 r. Nr [...] w przedmiocie nieważności zarządzenia w sprawie odwołania Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w A. oddala skargę Na oryginale właściwe podpisy SA/Bd 3318/03 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] 2003r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta A. nr [...] z dnia [...] 2003 r. w przedmiocie odwołania Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w A., Pana Mariusza T. Do wydania zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej doszło w następujących okolicznościach Burmistrz Miasta A. na podstawie art. 30 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn . zm.) w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. Nr 13 poz. 123 z późn. zm.) oraz art.70§1, §1 1, §1 2 §2 Kodeksu pracy wydał zarządzenie, którym odwołał ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w A Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991r o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2001r. nr 13 poz. 123 z późn. zm.) dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony lub nie określony, po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych. Odwołanie następuje w tym samym trybie. Wojewoda [...] wywodząc z treści przepisu, że powołanie i odwołanie dyrektora instytucji kultury może nastąpić po zasięgnięciu opinii właściwych związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych uznał, że Burmistrz Miasta A. rażąco naruszył przepis art.32 ust1 ustawy z dnia 23 maja 1991r o związkach zawodowych ( Dz. U. z 2001r Nr 79, poz. 854 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 - z wyjątkiem gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Z akt sprawy wynika, że w dacie wydania zarządzenia przez Burmistrza Dyrektor Miejskiego Centrum Kultury był objęty ochroną przewidzianą w art. 32 ust.7 ustawy o związkach zawodowych. Okoliczność ta stanowiła podstawę dla organu nadzoru do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, na które skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta A. Zgodnie z art.98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: DZ. U. z 2001r. Nr 142 poz..1591 z późn. zm.) do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Powołując się na art. 24 ust.2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.. U. z 1995r. Nr 74 poz. 368 z późn. zm.) Burmistrz Miasta wniósł o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego nr [...] z dnia [...] 2003r. W uzasadnieniu skargi podnosi, że nie naruszył procedury przy odwoływaniu dyrektora. Uważa, że był zwolniony jako pracodawca, od obowiązku współdziałania ze związkami zawodowymi, gdyż występował pisemnie do Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w A. z zapytaniem o przynależność do związków zawodowych. Zwracał się również o opinię do lokalnych organizacji związkowych. W zakreślonym terminie nie otrzymał odpowiedzi. W związku z tym, w jego przekonaniu nie było przeszkody do odwołania dyrektora jednostki organizacyjnej ze stanowiska. Ponadto skarżący stoi na stanowisku, że powołanie jak i odwołanie określonej osoby na stanowisko kierownicze instytucji kultury w gminie jest sprawą z zakresu prawa pracy i z tego względu nie powinny mieć w sprawie zastosowania środki nadzoru określone w art. 91 i 93 ustawy o samorządzie gminnym. Powyższego poglądu nie podzielił Wojewoda [...], który w udzielonej odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Dodatkowo uznał, że bezsporne jest, iż przedmiotowa sprawa, na tle której doszło do wydania przez Burmistrza zarządzenia nr [...] z dnia [...] 2003 r.jest zagadnieniem z zakresu prawa pracy, ponieważ dotyczy odwołania dyrektora z zajmowanego stanowiska pracy, na które wcześniej został powołany. W jego ocenie zarządzenie jako forma wyrażenia woli organu gminy, w tej sytuacji woli burmistrza, podlega na zasadach ogólnych nadzorowi w trybie art.91 ustawy o samorządzie gminnym. Na poparcie swoich twierdzeń organ nadzoru powołał się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 września 1994r. ( sygn .akt W.10/93) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003r.( sygn .akt. P 9/02). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153 poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi .Dlatego mimo iż skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawa rozpatrzona została na postawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270), a właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy. Na wstępie należy podkreślić, że rozpatrywana sprawa może budzić wątpliwości z uwagi na rozbieżne poglądy wyrażone w orzecznictwie oraz piśmiennictwie. Niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po zapoznaniu się z aktami sprawy uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy Wojewoda [...] jako organ nadzoru nie przekroczył właściwości kompetencyjnej kontrolując zarządzenie organu gminy (burmistrza), dotyczące odwołania ze stanowiska kierownika gminnej jednostki organizacyjnej i czy nie wszedł we właściwość sądu powszechnego, a dokładnie sądu pracy? Poza sporem jest, że sprawa odwołania Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury, czyli kierownika gminnej jednostki organizacyjnej w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym, z dotychczas pełnionej funkcji należy do zagadnień z dziedziny przepisów prawa pracy. Z twierdzeniem takim zgadza się sam skarżący oraz organ nadzoru. Zgodzić się należy z poglądem, że odwołanie dyrektora ze stanowiska dokonane zarządzeniem Burmistrza, było równoznaczne z rozwiązaniem stosunku pracy. Inaczej, było to oświadczenie woli pracodawcy o odwołaniu pracownika ze stanowiska. Potwierdzają to treść zarządzenia oraz przywołane w jego podstawie przepisy art.70§1, §1 1, §1 2 §2 Kodeksu pracy . Mimo powyższego nie można pominąć okoliczności, że legitymacja do nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy przez organ gminy (w rozpatrywanej sprawie burmistrza ) wynikająca z przepisów prawa, znalazła swoją regulację w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym, odwołanie ze stanowiska dyrektora gminnej jednostki organizacyjnej należy rozumieć jako sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym. Wniosek taki można wysnuć na podstawie art.6 cyt. ustawy, zgodnie z którym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Ponadto zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, wśród których znajdują się m.in. sprawy kultury, w tym bibliotek gminnych i innych instytucji kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami ( art. 7 ust.1 pkt 9 ). Dalej zgodnie z ustawą w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne (art.9), których kierowników może zwalniać i zatrudniać burmistrz. Jego kompetencje w tym zakresie, wynikające z zadań organu gminy, zawarte zostały w art.30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. W przepisie tym czytamy, że do zadań burmistrza należy w szczególności zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. W ocenie Sądu w świetle powyższego należy uznać, że zwolnienie przez burmistrza, kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, stanowiło sprawę publiczną o znaczeniu lokalnym, a więc należącą do zakresu działania gminy, w rozumieniu art.6 cyt. ustawy. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 85 stanowi, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Organy nadzoru do których należy wojewoda, mogą wkraczać w działalność gminną, tylko w przypadkach określonych w ustawami. Jak widać, jest to bardzo szeroki katalog spraw. Ustawodawca nie precyzuje, ustawami z jakiej gałęzi prawa lub jakiej dziedziny prawa jest przy nadzorze ograniczony wojewoda. Dlatego w ocenie Sądu w momencie, gdy Wojewoda [...] pozyskał informację w rozpatrywanej sprawie, że zostały naruszone przez Burmistrza Miasta A. przepisy ustawy o związkach zawodowych, z mocy art.85 i art.87 ustawy o samorządzie gminnym, miał ustawowy obowiązek wdrożyć postępowanie nadzorcze w celu zbadania sprawy. Zdaniem Sądu organ nadzoru w rozpatrywanej sprawie nie naruszył właściwości kompetencyjnej wydając zaskarżony akt administracyjny. Mimo, iż zarządzenie Burmistrza stanowiło oświadczenie woli pracodawcy o odwołaniu pracownika ze stanowiska, było jednocześnie aktem administracyjnym podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stąd należy wywieść obowiązek organu nadzoru do zbadania treści zarządzenia oraz sposobu jego podjęcia pod kątem zgodności z prawem i ostatecznej jego oceny, czy nie doszło do naruszenia prawa materialnego i proceduralnego. Według art. 91 ust. 1 wyżej cyt. ustawy o samorządzie gminnym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Ten przepis z kolei określa sposób wykonywania nadzoru oraz skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały czy zarządzenia. Organ nadzoru ma obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, które w sposób istotny naruszają prawo. Stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia ma charakter deklaratoryjny. Z powyższego wynika, że każde zarządzenie burmistrza, w tym także zarządzenie dotyczące odwołania kierownika gminnej jednostki organizacyjnej, dotknięte wadami prawnymi jest nieważne . Zdaniem Sądu zarządzenia dotyczące odwołania pracownika z dotychczas pełnionej funkcji podlegają nadzorowi pod względem legalności, ponieważ z treści art. 90 i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym nie można wywieść, że zarządzenia wójta (burmistrza), poza porządkowymi, nie podlegają nadzorowi. Z tego też względu, zarzut skarżącego podniesiony w skardze odnośnie braku uprawnień Wojewody do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż przedmiot sprawy dotyczy problematyki podlegającej kognicji sądów powszechnych, jest całkowicie chybiony. Należy zauważyć, że zgodnie z utrwaloną już w tym względzie linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego pojęcie działalności gminnej należy rozumieć szeroko. W uchwale z dnia 27 września 1994 r., W. 10/93, OTK ZU 1994, Nr 2, poz. 46) Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "Działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego". W uchwale tej Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd terytorialny zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa jest konstytucyjna instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie twierdzeniu strony skarżącej zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. Zgodnie z wyżej powołanym przepisem art. 85 ustawy o samorządzie gminnym: "Nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem". (...) Sąd nie dopatrzył się naruszenia ani przepisów prawa materialnego, ani proceduralnego i jest przekonany o legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. W /wym. uchwale Trybunał Konstytucyjny w wyroku wypowiedział się, że " akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g.". W tej samej uchwale Trybunał Konstytucyjny zawarł również pogląd, że "jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym (. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2003r. (sygn. akt. P 9/02) podkreślił, że w sprawach, w których nakładają się jednocześnie kompetencje z zakresu gałęzi prawa administracyjnego i cywilnego "szczególnie istotne znaczenie ma tu problem swoistego "dualizmu" orzekania przez sąd administracyjny i sądy powszechne.(...) rozpatrzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi gminy na akt nadzoru nie pozbawia zainteresowanego obywatela możliwości dochodzenia jego praw przed sądem powszechnym. Prowadzić to może do sytuacji, w której sąd administracyjny - badający legalność aktu nadzoru - uznaje pośrednio uchwałę rady miejskiej za zgodną z prawem, zaś sąd powszechny (sąd pracy) mimo to stwierdza, że nie zostały zachowane warunki wypowiedzenia ze wszystkimi konsekwencjami w sferze prawa pracy. Rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu administracyjnosądowym nie pozbawia bowiem pracownika możliwości wniesienia do sądu pracy odpowiedniego powództwa ". Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że Wojewoda [...] było kompetentny do stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta A. nr [...] z dnia [...] 2003 r., natomiast przesłankę do stwierdzenia w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym rażącego naruszenia prawa, polegającego na odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Miejskiego Centrum Kultury w sytuacji, gdy związki zawodowe nie wyraziły na to zgody, zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234 ze zm.) pozostawia pod ocenę sądu pracy. W świetle powyższego należy uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W tej sytuacji skarga jako pozbawiona uzasadnionych podstaw podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.153, poz. 1270 ).