I SA/Gd 101/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Sędzia NSA Joanna Zdzienicka - Wiśniewska po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zmian w budżecie miasta [...] na rok 2018 postanawia: odrzucić skargę. Pani B. J. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uchwałę Rady Miasta nr [...] z dnia 15 października 2018 r. w sprawie zmian w budżecie miasta [...] na rok 2018. W lakonicznym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła nieustosunkowanie się przez Radę Miasta oraz Wojewodę do zarzutów formułowanych w piśmie z dnia 18 października 2018 r. wobec kwestionowanej uchwały. Z akt sprawy wynika, że skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały z uwagi na brak wyjaśnień do ujęcia w budżecie pozycji wydatków inwestycyjnych dotyczących zakupu nieruchomości przy ul. [...] a także rozliczenia budowy A, kwalifikacji wydatku na budowę schroniska dla zwierząt jako modernizacji schroniska oraz inwestycji pod nazwą B. Podniosła także zarzut braku informacji o zakupie od osoby prywatnej nieruchomości z wielomilionowym obciążeniem hipoteki. Wskazała również na prowadzenie inwestycji przy ul. [...] z pominięciem procedury budowlanej i środowiskowej, wbrew protestom mieszkańców. Ponadto zarzuciła zignorowanie obowiązku konsultacji z mieszkańcami decyzji w zakresie wprowadzenia istotnych zmian inwestycyjnych i obciążeń finansowych dla mieszkańców. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej odrzucenie, alternatywnie o jej oddalenie. W ocenie organu skarżąca nie wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny lub uprawnienie. Organ wyjaśnił, że wymienione w zaskarżonej uchwale inwestycje stanowią zadania, na które Rada Miasta wyraziła zgodę podejmując uchwałę o budżecie miasta [...] na 2018 r. Zadania te były zatem przewidziane w budżecie miasta przed wydaniem zaskarżonej uchwały. Wydanie uchwały budżetowej na rok 2018 r. poprzedzone było spotkaniami z mieszkańcami, zaś projekt budżetu i zadań w nim ujętych był przedmiotem obrad komisji Rady Miasta, w których mieszkańcy mogli aktywnie uczestniczyć. Dodatkowo wyjaśniono, że pomimo zapisu w uchwale zmieniającej budżet nie doszło do nabycia nieruchomości przy ul. [...]. Kwota 11.734.000 zł dotycząca rozliczenia A, jest kwotą zobowiązania Miasta wynikającego z umowy zawartej z Bankiem C. Jest to 9 rata umieszczana corocznie zarówno w rocznym sprawozdaniu z wykonania budżetu, jak i w części informacyjnej do projektu budżetu. W odniesieniu do inwestycji B wyjaśniono, że jest ona ujęta w budżecie zadaniowo (przedmiotowo), stąd występuje w różnych przedziałkach budżetowych. Wyjaśniono, że do powyższego zadania Miasto uzyskało dofinansowanie z budżetu Unii Europejskiej. Wskazano również, że inwestycje, które uzyskały dofinansowanie z budżetu unijnego na łączna kwotę 43.000.000 zł wymagają wkładu własnego, stąd występujący deficyt budżetowy i konieczność zaciągnięcia zobowiązań w formie emisji obligacji. Budowa boiska przy ul. [...] jest odpowiedzią na oczekiwania mieszkańców odnośnie tego typu inwestycji, w szczególności że znajduje się tam Dom Pomocy Społecznej i obiekt będzie służył zarówno pensjonariuszom, jak i mieszkańcom S. Organ zwrócił także uwagę, że zarzuty skarżącej skoncentrowane są przede wszystkim na prawidłowości prowadzonych inwestycji, natomiast zaskarżona uchwała dotyczy zmian w budżecie na rok 2018. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w granicach swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Warunkiem rozpoznania skargi jest wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, albowiem zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd skargę odrzuca jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone. Przedmiotem skargi pani B. J. jest uchwała Rady Miasta [...] Nr [...] z 15 października 2018 r. w sprawie zmian w budżecie miasta [...] na rok 2018. W uzasadnieniu skargi pani B. J. stwierdziła, że podtrzymuje zarzuty i wnioski zawarte w załączonym piśmie z dnia 18 października 2018 r. kierowanym do Wojewody. W ocenie Sądu zawarte w piśmie z 18 października 2018 r. twierdzenia dotyczące braku uzasadnienia zakupu nieruchomości przy ul. [...], rozliczenia budowy A, kwalifikacji wydatku na budowę schroniska dla zwierząt jako modernizacji schroniska a także zarzut braku informacji o zakupie od osoby prywatnej nieruchomości z wielomilionowym obciążeniem hipoteki nie dotyczą kwestii należących do interesu prawnego skarżącej lub wynikających z uprawnień skarżących. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej nie można wiązać wyłącznie z faktem, że zaskarżona uchwała jest uchwałą budżetową. Uchwała budżetowa to plan dochodów i wydatków gminy w ramach polityki finansowej jednostki samorządu terytorialnego, który nie kreuje bezpośrednio żadnych uprawnień, czy zobowiązań osób trzecich (tak wyrok NSA z 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle utrwalonego orzecznictwa przepis ten uznawany jest za lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. W art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Trafnie podnosi się zatem, że to strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie omawianego przepisu tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Podzielić należy przy tym poglądy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Kwestia interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Analogiczne stanowisko było podstawą wyroków sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09 oraz wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Interes prawny skarżącej do wniesienia niniejszej skargi musi bezpośrednio dotyczyć jej sfery prawnej. Skarżąca może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego tylko wtedy, gdy jej własnego obowiązku lub uprawnienia dotyczyłoby niniejsze postępowanie. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ewentualny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte natomiast w ustawie o samorządzie gminnym tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokojeniu przez gminę zbiorowych potrzeb wspólnoty, jak np. w zakresie edukacji, nie dają podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania zarządzeń w takich sprawach. Podobnie kwestia przedstawia się z punktu widzenia art. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), a dotyczącego koncepcji samorządu terytorialnego. W myśl tego artykułu: 1. Samorząd terytorialny oznacza prawo i zdolność społeczności lokalnych, w granicach określonych prawem, do kierowania i zarządzania zasadniczą częścią spraw publicznych na ich własną odpowiedzialność i w interesie ich mieszkańców; 2. Prawo to jest realizowane przez rady lub zgromadzenia, w których skład wchodzą członkowie wybierani w wyborach wolnych, tajnych, równych, bezpośrednich i powszechnych i które mogą dysponować organami wykonawczymi im podlegającymi. Przepis ten nie wyklucza możliwości odwołania się do zgromadzeń obywateli, referendum lub każdej innej formy bezpośredniego uczestnictwa obywateli, jeśli ustawa dopuszcza takie rozwiązanie. Jak więc widać, konstrukcja przytoczonego przepisu jest tego rodzaju, że stwarza jedynie tzw. normę programową, która ma determinować kierunki i podstawowe założenia rozstrzygnięć ustawodawcy krajowego. Należy więc przyjąć, że skoro brak jest bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na prawa i obowiązki skarżącego, które wynikałyby z konkretnej normy prawnej, to tym samym nie istnieje interes prawny uzasadniający rozpoznanie skargi. W ocenie Sądu, okoliczności, na które powołuje się skarżąca, uzasadniając swoją legitymację procesową, należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego wpływu przedmiotu sprawy na sferę prawną skarżącej, co nie pozwala na uznanie jej za stronę. Skarżąca w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie legitymuje się zindywidualizowanym bezpośrednim interesem prawnym. Nie powołuje się na konkretny przepis prawa materialnego, z którego mogłaby wywodzić naruszenie konkretnego prawa, czy nałożonego obowiązku. Fakt, iż skarżąca zamieszkuje na terenie Gminy Miasta i jest członkiem wspólnoty samorządowej, również nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że posiada legitymację procesową. Za niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny uznać należy również samo niezadowolenie z przebiegu procesu poprzedzającego uchwalenie zaskarżonej uchwały oraz jej kształtu, odmiennego od oczekiwanego przez skarżącą. Jak już podniesiono, skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być swoistą "actio popularis", a skoro tak, to kwestia zasadności zarzutów naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nie podlega merytorycznej ocenie. Powyższe uwagi dotyczące interesu prawnego wypada skonfrontować z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. dodała w art. 58 § 1 p.p.s.a. nową przyczynę odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie powyższej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nadal bada czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (vide: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 963/16; postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 1377/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując, skarżąca nie wykazała swojej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., dlatego wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., orzekł jak w postanowieniu.