I SA/Gd 104/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasad udzielania pomocy finansowej w remontach elewacji i montażu windy w budynkach mieszkalnych w [...] na lata 2019-2020 postanawia: odrzucić skargę. B. J. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 października 2018 r. nr [...] w sprawie zasad udzielania pomocy finansowej w remontach elewacji i montażu windy w budynkach mieszkalnych w [...] na lata 2019-2020. W lakonicznym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła nieustosunkowanie się przez Radę Miasta oraz Wojewodę do zarzutów formułowanych wobec kwestionowanej uchwały. Z akt sprawy (k. 17) wynika, że skarżąca domaga się uchylenia zaskarżonej uchwały, wobec braku konsultacji społecznych poprzedzających jej podjęcie oraz naruszenia zasady równości wobec prawa. Z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że prawo do ubiegania się o refundację kosztów remontu przyznano wspólnotom mieszkaniowym z udziałem Gminy Miasta. Ponieważ środki pochodzą z budżetu gminy, nie można zaakceptować podziału społeczeństwa na mieszkańców uprzywilejowanych i tych bez prawa do pomocy. Skarżąca mieszka w budynku prywatnym, zabytkowym, dwulokalowym, którego elewacja została zniszczona w czasie działań wojennych. Miasto nigdy nie naprawiło szkód, ani nie udzieliło pomocy w naprawie elewacji. Ponadto dopuszczono się samowoli budowlanej, która pozbawiła dom dojazdu, a osoby niepełnosprawne – dostępu do budynku. Ratunkiem jest winda. Powołując się na Konstytucję RP, ustawę o samorządzie gminnym oraz obowiązek zagwarantowania wszystkim mieszkańcom równego dostępu do dóbr publicznych skarżąca stoi na stanowisku, że zaskarżona uchwała narusza prawo oraz interes prawny. Ponadto uchwała dotyczy zabytków, a nie posiada uzgodnienia konserwatorskiego dla uchwalonego sposobu ich dofinansowywania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Podkreślił, że zaskarżona uchwała stanowi kontynuację i poszerzenie programu rewitalizacji (...) kamienic realizowanego przez program refundacji części kosztów remontów elewacji, który przyjęty został uchwałą Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2016 r. nr [...] w sprawie zasad udzielania pomocy finansowej w remontach elewacji budynków mieszkalnych w [...] na lata 2017-2018. Zgodnie z zasadami programu dofinansowanie do remontu jest możliwe jedynie w przypadku wspólnot mieszkaniowych z udziałem gminy, których budynki są wpisane do rejestru zabytków województwa (...) lub Gminnej Ewidencji Obiektów Zabytkowych. Rozszerzenie działającego programu refundacji części kosztów remontów elewacji o dofinansowanie montażu wind było odpowiedzią na postulaty mieszkańców, którzy zamieszkują w zabytkowej substancji mieszkaniowej niedostosowanej do potrzeb ludzi starszych i niepełnosprawnych. Ponadto właściciele nieruchomości, których budynki są indywidualnie wpisane do rejestru zabytków mogą także ubiegać się o dotację na remont zabytku w ramach innych programów, w tym m.in. od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Twierdzenie skarżącej, iż zaskarżona uchwala w sposób rażący narusza zasadę równości wobec prawa jest całkowicie nieuzasadnione. Działające w mieście programy pomocowe umożliwiają skorzystanie z dofinasowania remontu budynku wszystkim mieszkańcom, którzy zamieszkują w budynkach wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków lub budynkach ewidencyjnych położonych w strefie ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno-krajobrazowego miasta [...]. Dofinansowanie montażu wind również nie ogranicza się do budynków wspólnot mieszkaniowych z udziałem gminy, co potwierdza działający w mieście program "(...)". Zatem nieuzasadniony jest zarzut braku równego dostępu mieszkańców do dóbr publicznych. Programy pomocowe działające w mieście kierowane są do wszystkich mieszkańców, różnią się zakresem podmiotowym i przedmiotem działania, umożliwiając tym samym wszystkim zainteresowanym, w granicach obowiązujących zasad korzystać z oferowanej formy pomocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a", w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), dalej "u.s.g.", zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. W świetle utrwalonego orzecznictwa przepis ten uznawany jest za lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa. W art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i art. 50 p.p.s.a. legitymacja skargowa jest uwarunkowana posiadaniem interesu prawnego, natomiast w art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga się wykazania naruszenia interesu prawnego. Trafnie podnosi się zatem, że to strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Skargę do sądu administracyjnego może wnieść na podstawie omawianego przepisu tylko ten, kto wykaże, że ma konkretne, indywidualnie mu przysługujące uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego i te jego uprawnienia lub obowiązki zostały naruszone konkretnym aktem organu gminy. Podzielić należy przy tym poglądy, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne jego indywidualne prawa lub obowiązki i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Kwestia interpretacji interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 101 ust. 1 ustawy jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7 oraz art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji RP. Trybunał podtrzymał dotychczasową linię orzeczniczą (wyrok z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02), zwracając uwagę, że interpretacja pojęć "interes prawny" i "uprawnienie" nie może prowadzić do tego, by skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. była swoistą "actio popularis" (skargą powszechną). TK wskazał na konieczność odróżnienia interesu faktycznego od interesu prawnego, który wymaga wskazania konkretnej normy prawnej, określającej ów interes i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego (por. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 952/09, oraz z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II GSK 577/17). Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca wykazała naruszenie jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Interes prawny skarżącej do wniesienia niniejszej skargi musi bezpośrednio dotyczyć jej sfery prawnej. Skarżąca może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego tylko wtedy, gdy jej własnego obowiązku lub uprawnienia dotyczyłoby niniejsze postępowanie. Tymczasem strona skarżąca twierdzi, że zaskarżona uchwała narusza zasadę równości wobec prawa, bowiem przewidziane w niej prawo do ubiegania się o refundację kosztów remontu przyznano wspólnotom mieszkaniowym z udziałem Gminy Miasta. Skarżąca mieszka w budynku prywatnym, zabytkowym, dwulokalowym, którego elewacja została zniszczona w czasie działań wojennych. Miasto nigdy nie naprawiło szkód, ani nie udzieliło pomocy w naprawie elewacji. Ponadto dopuszczono się samowoli budowlanej, która pozbawiła dom dojazdu, a osoby niepełnosprawne – dostępu do budynku. Ratunkiem jest winda. Powołując się ogólnie na przepisy Konstytucji RP, u.s.g. oraz obowiązek zagwarantowania wszystkim mieszkańcom równego dostępu do dóbr publicznych podkreśliła, że zaskarżona uchwała narusza prawo oraz interes prawny. Ponadto uchwała dotyczy zabytków, a nie posiada uzgodnienia konserwatorskiego dla uchwalonego sposobu ich dofinansowywania. W ocenie Sądu, okoliczności, na które powołuje się skarżąca, uzasadniając swoją legitymację procesową, należy zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony. W niniejszej sprawie brak jest bezpośredniego wpływu przedmiotu sprawy na sferę prawną skarżącej, co nie pozwala na uznanie jej za stronę. Skarżąca w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie legitymuje się zindywidualizowanym bezpośrednim interesem prawnym. Nie powołuje się na konkretny przepis prawa materialnego, z którego mogłaby wywodzić naruszenie konkretnego prawa, czy nałożonego obowiązku. Fakt, iż skarżąca zamieszkuje na terenie Gminy Miasta i jest członkiem wspólnoty samorządowej, również nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że posiada legitymację procesową. Za niewystarczające do przyjęcia odmiennej oceny uznać należy również samo niezadowolenie z przebiegu procesu poprzedzającego uchwalenie zaskarżonej uchwały oraz jej kształtu, odmiennego od oczekiwanego przez skarżącą. Powołany jako podstawa zaskarżonej uchwały przepis art. 7 ust. 1 pkt 9 u.s.g. przewiduje że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie ochrony zabytków i opieki nad zabytkami należy do obowiązkowych zadań własnych gminy, zaś uchwała ta stanowi ramy prawne programu refundacji na lata 2019 - 2020 części kosztów remontów elewacji i montażu windy w budynkach wspólnot mieszkaniowych, w których Gmina Miasta posiada swój udział. Jak już podniesiono, skarga wynikająca z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie może być swoistą "actio popularis", a skoro tak, to kwestia zasadności zarzutów naruszenia prawa przy podejmowaniu uchwały nie podlega merytorycznej ocenie. Powyższe uwagi dotyczące interesu prawnego wypada skonfrontować z treścią art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu. Ustawa z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r. poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015r. dodała w art. 58 § 1 p.p.s.a. nową przyczynę odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie powyższej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, iż uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, aktualnie sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny nadal bada czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmianie uległa jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (vide: postanowienie NSA z dnia 10 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 963/16; postanowienie NSA z dnia 30 czerwca 2017r. sygn. akt II OSK 1377/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Reasumując, skarżąca nie wykazała swojej legitymacji procesowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., dlatego wniesiona skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. orzekł, jak w sentencji.