I SA/Gd 1048/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Protokolant Sekretarz sądowy Dorota Kotlarek, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi P. D. na czynność Starosty z dnia 25 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne oddala skargę. P.D. (dalej: strona, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynności materialno-techniczne Starosty Powiatu [...] polegające na naliczeniu opłat publicznoprawnych m.in. na podstawie dokumentu nr [...]. Z akt sprawy wynika, że w dniu 8 lutego 2008 r. P.D. dokonał w Starostwie Powiatowym w [...] zgłoszenia pracy geodezyjnej zaewidencjonowanego pod numerem [...], dotyczącego sporządzenia mapy do celów planistycznych w obrębie [...]. Jako termin zakończenia pracy w zgłoszeniu wskazano 15 kwietnia 2008 r. Pismem z dnia 27 maja 2013 r. pracownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej powołując się na upoważnienie Starosty, przesłał P.D. rachunek za przedmiotowe prace, nazwany "Naliczenie opłaty publiczno prawnej nr [...]" z dnia 25 maja 2013 r., opiewający na kwotę 2680 zł. Pismo powyższe zostało przesłane na adres skarżącego wskazany w zgłoszeniu pracy geodezyjnej. Z powodu nieobecności adresata przesyłka została pozostawiona na okres czternastu dni w placówce pocztowej, a następnie została zwrócona do nadawcy. Na podstawie art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 211 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., przesyłka została uznana za doręczoną w dniu 12 czerwca 2012 r. Pismem z dnia 3 września 2014 r. skarżący wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezachowaniu formy rozstrzygnięcia w sprawie nałożenia opłaty za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjno-kartograficznym poprzez uchylenie przedmiotowej czynności materialno-technicznej i rozstrzygnięcie sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej. W wezwaniu skarżący wskazał – w odniesieniu do będącego przedmiotem niniejszej sprawy zgłoszenia z dnia 8 lutego 2008 r. – że z robót objętych tym zgłoszeniem nie zostały złożone operaty techniczne, które miałyby stanowić podstawę zakończenia robót i ich zatwierdzenia przez PODGiK. Starosta nie naliczył też opłat w terminie, o którym stanowi pkt 9.8 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz.U. z 2004 r. nr 37, poz. 333), dalej jako "Rozporządzenie". Skarżący podkreślił też, że większość materiałów niezbędnych do wykonania przedmiotowych prac została przygotowana jego staraniem i na jego koszt. Do dnia 20 sierpnia 2014 r. nie posiadał wiedzy o obciążeniu go przedmiotową opłatą, bowiem rachunek wysłany został przez organ na nieaktualny adres prowadzenia działalności przez skarżącego. Przede wszystkim jednak, zdaniem skarżącego, ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie czynności materialno-technicznej. Skarżący powołał się na zmianę stanu prawnego, jaka miała miejsce po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej "u.f.p.", tj. od dnia 1 stycznia 2011 r. oraz uchwałę NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Starosta nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Wyjaśnił, że wprawdzie począwszy od dnia 1 stycznia 2011 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne następuje w drodze decyzji administracyjnej, niemniej jednak w niniejszej sprawie obowiązek zapłaty tej opłaty powstał z mocy prawa w 2008 r., na podstawie pkt 9.8 ppkt 2 załącznika nr 1 do Rozporządzenia, w jedenastym dniu od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac. Obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w którym obowiązek zapłaty opłat geodezyjnych następował z mocy prawa, a rolą starosty było jedynie wyliczenie tej opłaty w drodze czynności materialno-technicznej. Ponadto o konieczności zastosowania w tej sprawie przepisów poprzednio obowiązujących przesądza także treść art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. 2009 r., nr 157, poz. 1241 ze zm.), dalej "ustawa wprowadzająca". Pismo zawierające powyższą odpowiedź na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało doręczone skarżącemu w dniu 9 października 2014 r. W dniu 6 listopada 2014 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na czynność Starosty z dnia 25 maja 2013r., w której zarzucił organowi naruszenie: - art. 61 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 60 pkt 7 i 8 u.f.p. polegające na niezachowaniu formy decyzji administracyjnej w zakresie wykonywania przedmiotowych czynności, - przepisów Rozporządzenia poprzez naliczenie opłat z przekroczeniem terminu do ich dokonania o 1855 dni w przypadku czynności objętych dokumentem [...], a tym samym dokonanie tej czynności niezgodnie z prawem, - art. 12 i art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady działania wnikliwie i szybko oraz zasady zapewnienia stronie udziału w postępowaniu dotyczącym naliczenia opłaty. Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonych czynności i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Gd 1589/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") uznając, że skarżący nie dochował czternastodniowego terminu na wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Postanowieniem z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 811/15, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższe postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania tutejszemu Sądowi. W uzasadnieniu NSA wskazał, że wobec braku pouczenia skarżącego o konieczności informowania organu o zmianie adresu nie można było uznać, że pismo starosty zostało skarżącemu skutecznie doręczone w dniu 12 czerwca 2013 r. i że od tej daty należy liczyć czternastodniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wobec powyższego Sąd I instancji powinien zbadać, kiedy faktyczne skarżący mógł się dowiedzieć o piśmie starosty z dnia 25 maja 2013 r. w przedmiocie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, a tym samym ustalić datę, od której należałoby liczyć termin do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa przez skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta - jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie prawidłowości zastosowania przez organy administracji przepisów obowiązującego prawa, zarówno prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dające podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszej skargi jest czynność Starosty [...] polegająca na obciążeniu strony skarżącej opłatą za udostępnienie danych zgromadzonych w powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Jako czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca obowiązku wynikającego z przepisów prawa, czynność ta może być poddana kontroli sądu administracyjnego, stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Możliwość zakwestionowania powyższej czynności organu, polegającej na obciążeniu skarżącego opłatą geodezyjną i kartograficzną, wymaga poprzedzenia jej określonym działaniem, o którym mowa w art. 52 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). W niniejszej sprawie Sąd przyjął, kierując się wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w postanowieniu NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt II GSK 811/15 uchylającym postanowienie tutejszego Sądu z dnia 19 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1589/14 o odrzuceniu skargi wniesionej przez P.D. z uwagi na uchybienie terminu wynikającego z art. 52 § 3 p.p.s.a., że o nałożeniu opłaty skarżący dowiedział się w dniu 21 sierpnia 2014 r., po otrzymaniu duplikatów dokumentów nakładających tę opłatę. W rezultacie stwierdzić trzeba, że pismo skarżącego z dnia 3 października 2014r. (data wpływu do organu – 9 października 2014r.), stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zostało wniesione w ustawowym terminie określonym w art. 52 § 3 ustawy P.p.s.a. Wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi do sądu liczony od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, także został dochowany. Przechodząc do istoty sporu należy wskazać, że w świetle przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., nr 193, poz. 1287 ze zm., powoływanej dalej jako "u.p.g.k."), zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W dacie zgłoszenia przez skarżącego prac geodezyjnych, za które został obciążony sporną opłatą, obowiązywał art. 40 ust. 3b. ww. ustawy, w myśl którego wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związanych z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, udzielanie informacji, a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Na podstawie delegacji ustawowej Minister Infrastruktury w dniu 19 lutego 2004 r. wydał rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. Nr 37, poz. 333). Powołany wyżej art. 40 ust. 3b u.p.g.k., obowiązujący w dacie dokonania przez skarżącego zgłoszenia prac geodezyjnych, stanowił podstawę prawną nałożenia opłaty. Obowiązek jej uiszczenia wynikał zatem z przepisu prawa rangi ustawowej. Oznacza to jednocześnie, że nałożenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne było czynnością dotyczącą obowiązku wynikającego z powszechnie obowiązujących przepisów prawa, a wystawiony rachunek stanowił jedynie potwierdzenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty nie ma więc znaczenia data wystawienia rachunku, obowiązek ten powstał bowiem w dacie wynikającej wprost z przepisów prawa. Na gruncie niniejszej sprawy zastosowanie ma pkt 9.8 ppkt 2 postanowień dodatkowych załącznika nr 1 do Rozporządzenia, z którego wynika, że w przypadku niedostarczenia dokumentacji po upływie 10 dni od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac wysokość opłaty ustala się według wysokości stawek obowiązujących w terminie deklarowanego zakończenia pracy; pobranie opłaty następuje 11. dnia od zadeklarowanej w zgłoszeniu daty zakończenia prac. Z przepisu tego wynika zatem, że obowiązek uiszczenia opłaty powstał jedenastego dnia od daty zakończenia prac zadeklarowanej w zgłoszeniu. W ocenie Sądu, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania, polegającego na niedochowaniu przy nałożeniu spornej opłaty formy decyzji administracyjnej, jest bezzasadny. Do dnia do 1 stycznia 2010 r. ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne traktowane było jako czynność materialno-techniczna, skutkująca obowiązkiem strony uiszczenia stosownej należności, a przepisy prawa dla realizacji tego uprawnienia nie przewidywały formy decyzji lub postanowienia. Z tego powodu analogiczne jak w niniejszej sprawie czynności organów uznawane były za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a skargę do sądu na taką czynność można było wnieść, zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a. po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu czynności – do usunięcia naruszenia prawa (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 43/10 i postanowienie NSA z dnia 5 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1594/10, dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm. powoływana dalej jako "u.f.p."), której przepisy mają wpływ na kwestię formy, w jakiej następuje ustalenie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Zgodnie z treścią art. 60 tej ustawy, środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności wymienione w tym przepisie dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7). Stosownie do art. 61 ust. 1 u.f.p. w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, o ile odrębne ustawy nie stanowią inaczej, właściwy organ wydaje decyzję. Do spraw dotyczących tych należności, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (art. 67 u.f.p.). Takimi dochodami (należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym), są niewątpliwie opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3c u.p.g.k., rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. Taki pogląd wyraził także Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej przez skarżącego uchwale z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 1/14 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak pogląd ten należy odnieść wyłącznie do takich opłat, co do których obowiązek zapłaty powstał po dniu 1 stycznia 2010 r. Należy bowiem zwrócić uwagę na przepis przejściowy, zawarty w art. 115 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, w myśl którego do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. W ocenie Sądu przepis ten ma zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w którym obowiązek uiszczenia opłaty powstał pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, w myśl których obowiązek ten powstawał z mocy prawa w dacie określonej przepisami, a rachunek wystawiany przez organ administracyjny miał charakter czynności materialno-technicznej. Skarżący podnosi, że art. 115 ww. ustawy wprowadzającej nie ma zastosowania, bowiem obejmuje on jedynie te postępowania, które miały zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnej. Nawet gdyby podzielić to stanowisko, to i tak fakt braku jednoocznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń, mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo. W tym zakresie regułą jednak nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 Nr 3, poz. 71; uchwała składu pięciu sędziów NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt FPK 11/97, ONSA 1998 z. 1, poz. 10 oraz powołane tam orzecznictwo i literatura). W takim przypadku należy kierować się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych, przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest bowiem też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawa. Słusznie zatem podnosi organ, że skoro ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych weszła w życie z dniem 1 stycznia 2011 r., to nie może mieć ona zastosowania do ustalenia wysokości opłat, co do których obowiązek zapłaty powstał z mocy prawa przed wejściem w życie tej ustawy. Zarzucając organowi naruszenie pkt 9.8 załącznika nr 1 do Rozporządzenia skarżący uważa, że zgodnie z tym przepisem organ nie ma możliwości naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne po upływie jedenastego dnia od momentu upływu zadeklarowanego terminu zakończenia pracy geodezyjnej. Stanowiska tego nie sposób podzielić. Jak wyżej wyjaśniono, przepis ten określa moment powstania obowiązku uiszczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne, natomiast wystawienie rachunku jest jedynie czynnością materialno-techniczną, która nie musi pokrywać się z datą powstania obowiązku uiszczenia tej opłaty. Nie ma więc podstaw do tego, aby utożsamiać datę powstania obowiązku uiszczenia opłaty (jedenasty dzień od naliczenia opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne po upływie jedenastego dnia od momentu upływu zadeklarowanego terminu zakończenia pracy geodezyjnej) z datą wystawienia rachunku. Fakt poniesienia przez skarżącego kosztów kserokopii i skanów dokumentów nie ma wpływu na wysokość ustalonej opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne. Z treści pkt 9.12 załącznika nr 1 do Rozporządzenia wynika, że opłaty określone w tabelach I-VIII nie obejmują kosztów sporządzenia kopii oraz aktualizacji treści mapy zasadniczej. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), Sąd oddalił skargę.